Dívida soberana e mudança climática

Co-autor Leonardo E. Stanley

Nos últimos anos, a crise climática tem se manifestado através de eventos climáticos extremos. Mas de uma perspectiva menos tangível, como a econômica, os efeitos da crise climática e as alterações nos padrões climáticos globais devem ser cada vez mais levados em conta nos planos de desenvolvimento, uma vez que afetam todas as projeções a longo prazo. As cheias, tornados ou secas afetam cada vez mais o crescimento das economias, o que têm impacto nas finanças públicas e na dívida emitida pelos governos.

O risco climático e os custos dos empréstimos

As alterações climáticas estão a gerar ainda de forma incipiente, mas imparável, ajustamentos significativos na percepção dos detentores de instrumentos de dívida soberana, uma vez que cada vez mais associam a probabilidade de incumprimento à vulnerabilidade dos Estados ao risco climático. Sob essa lógica, os países mais expostos começam a registar um custo de empréstimo (spread) mais elevado. Do mesmo modo, assume-se que, nesse cenário de risco onipresente, os Estados que reduzem a sua vulnerabilidade – investindo na adaptação, por exemplo – obtêm melhores condições de acesso ao financiamento.

Isso refere-se ao risco físico associado às alterações climáticas, mas os operadores nos mercados de dívida soberana também começaram a reparar no risco de transição ou risco financeiro. Este risco está associado ao problema dos ativos irrecuperáveis: a perda de valor dos ativos com intensidade de carbono. Assim, um investimento no setor dos hidrocarbonetos pode acabar aumentando o custo de um endividamento soberano.

No entanto, as estratégias de recuperação pós-pandêmicas continuam a se basear em projetos de exploração não convencionais, tais como Vaca Muerta na Argentina ou em recaídas na exploração petrolífera em áreas de elevada biodiversidade, como no caso de Yasuni no Equador. Nesse contexto, avançar no sentido de fornecer recursos públicos a setores com utilização intensiva de carbono pode ser financeiramente arriscado.

A convergência dramática da pandemia, da dívida soberana e das crises climáticas levou à reciclagem de trocas de dívida por natureza para iniciativas de ação climática nos últimos meses. Propulsionadas a partir de diferentes espaços político-acadêmicos, as propostas procuram responder à Iniciativa de Suspensão do Serviço da Dívida (DSSI) resolvida no âmbito do G20 em abril de 2020.

A DSSI previa a suspensão dos pagamentos de capital e juros da dívida dos países mais pobres aos credores estatais bilaterais entre 1 de maio e 31 de dezembro de 2020. Mas ao limitar-se a países classificados como “menos desenvolvidos”, o DSSI não levou em conta países de rendimento médio. A iniciativa também não cria incentivos para redirecionar fundos suspensos – não perdoados, a propósito – para a transição pós-carbono.

Sem dúvida, a proposta apresentada conjuntamente pela Fundação Heinrich Böll, o Centro SOAS para Finanças Sustentáveis da Universidade de Londres e o Centro para Políticas de Desenvolvimento Global da Universidade de Boston foi a que teve maior impacto nos governos nacionais, instituições internacionais, grupos de reflexão e acadêmicos em geral.

Num cenário de escassez de recursos fiscais e da ameaça de uma cadeia de crises da dívida, esta ambiciosa proposta intitulava-se Alívio da Dívida para uma Recuperação Inclusiva e Verde. O seu principal objetivo é desonerar parte dos recursos financeiros comprometidos com o pagamento da dívida soberana e utilizá-los para financiar um programa de transição em grande escala.

A seleção dos atores participantes estaria ligada à sustentabilidade da sua dívida, uma análise em que os riscos climáticos teriam de ser considerados. Segundo o esquema proposto, o processo de renegociação de compromissos financeiros soberanos envolveria a anulação da dívida original – nas mãos de credores públicos e privados – e a emissão de novos títulos (Green Recovery Bonds), um processo que não só geraria um novo espaço fiscal, mas também compromissos dos Estados participantes para combater as alterações climáticas.

Os programas devem também ser alinhados com as políticas e orçamentos da Agenda para o Desenvolvimento Sustentável de 2030 e com os compromissos assumidos em Paris 2015. Isso obrigaria os diferentes governos a avaliar as necessidades de financiamento impostas pelo programa, o que, por sua vez, exigiria uma ação coordenada com a sociedade civil.

A princípio, a operação de tais permutas de dívida não só reduziria o peso sobre os Estados, mas também liberaria fundos para mitigação e adaptação, o que seria essencial para os países com níveis significativos de endividamento. Contudo, os detalhes da proposta e a utilização de swaps estão geralmente longe de serem de natureza política, econômica e socialmente inofensivos. Como diz o ditado, todos os comensais devem desconfiar da promessa de um almoço (duplo) gratuito.

Como qualquer contrato de dívida, o pacote de troca obrigaria o soberano a cumprir certas condições que merecem uma análise custo-benefício minuciosa. Neste sentido, é de notar que certos compromissos a assumir podem resultar em projetos que vão contra as necessidades e interesses dos habitantes, e as operações podem gerar benefícios significativos para as empresas e instituições chamadas a planejar, executar e auditar os projetos financiados com os fundos realocados.

Considerando que o financiamento de projetos de ação climática teria lugar antes dos vencimentos originais da dívida “trocada”, os swaps de dívida por ação climática reforçariam as pressões fiscais e inflacionárias dos Estados participantes a curto prazo. Além disso, a iniciativa poderia, em última análise, implicar um passo em direção à mercantilização da natureza.

Finalmente, é de notar que para que esta e outras iniciativas semelhantes tenham êxito, elas devem ser desenvolvidas em larga escala, enquanto os Estados participantes devem se comprometer a desenvolver economias sustentáveis. As decisões que os governos tomarem nos próximos meses e a sua capacidade de gerir crises definirão as nossas condições de vida no futuro, e talvez não tão distante.

_{Leonardo E. Stanley é investigador associado no Centro de Estudios de Estado y Sociedad – CEDES (Buenos Aires). Autor de “Latin America Global Insertion, Energy Transition, and Sustainable Development”, Cambridge University Press, 2020.}