El 9 de enero de 2026, el Consejo de la Unión Europea (UE) aprobó el largamente esperado acuerdo comercial con Mercosur. La decisión contrasta con lo sucedido hace tan solo un mes, cuando la presidenta de la Comisión Europea Ursula von der Leyen tuvo que cancelar su viaje previsto a Brasil para la firma del instrumento, puesto que no había conseguido la luz verde del Consejo. Ahora, la firma ocurrirá en Paraguay el 17 de enero. ¿Cómo llegamos hasta acá y qué es lo que se viene?
Lo que pasó: venciendo resistencias internas
La base del denominado Interim Trade Agreement (ITA), el pilar comercial del acuerdo, se remonta al “acuerdo en principio” anunciado en junio de 2019 por los líderes de ambos bloques. Dicho anuncio propició la rápida formación de una potente coalición opositora en Europa, lo que terminó por paralizar su proceso de aprobación y ratificación. Esta coalición se formó en torno a dos grandes componentes: uno tradicional, integrado por los productores agrícolas europeos, y otro emergente, compuesto por organizaciones de la sociedad civil abocadas a la defensa del medio ambiente.
En poco tiempo el mundo cambió y, por motivos asociados predominantemente al nuevo contexto geopolítico global, la Comisión retomó la búsqueda de concretar este acuerdo. Para ello, precisaba desactivar la mencionada coalición opositora que, combinada, tenía la capacidad de bloquearlo, ya sea a través de los gobiernos nacionales en el Consejo o bien mediante sus representantes políticos en el Parlamento Europeo.
La apuesta de la Comisión fue por desactivar el componente ambiental de la coalición. Para ello, desde 2023 se embarcó en una renegociación con Mercosur, en particular con Brasil, orientada a incrementar los compromisos ambientales de cumplimiento obligatorio incluidos en el acuerdo. A cambio, estuvo dispuesta a resignar algunas ganancias de acceso a mercados conseguidas en el arreglo de 2019. En base a este trade-off, ambos bloques anunciaron en diciembre de 2024 un nuevo acuerdo.
Mientras que la oposición de base ambiental disminuyó notoriamente tras este anuncio, la de base agrícola continuó. Y, como era de esperar, encontró en los países con fuertes comunidades agrícolas un canal de representación de su posición. Así, los gobiernos de Francia, Polonia e Irlanda manifestaron su oposición al acuerdo y procuraron construir una minoría de bloqueo para evitar su aprobación en el Consejo.
Al requerir para esto de al menos cuatro países que representen al menos el 35% de la población de la UE, los países opositores requerían de nuevos aliados. Y, en el camino, encontraron a un socio inesperado, dada su histórica posición de apoyo al acuerdo: la Italia de Giorgia Meloni. Desde diciembre de 2024, el gobierno italiano envió mensajes ambiguos, que alternaron entre el rechazo y el apoyo condicional. Pero cuando llegó el momento de la aprobación en diciembre de 2025, el gobierno italiano no dio su voto y por ende la firma no pudo concretarse.
Sin embargo, la posición de Italia resultó ser transaccional. Tras el fracaso de inicios de diciembre, la Comisión negoció con el gobierno italiano una serie de pagos laterales a cambio de su voto favorable, el más relevante de ellos un adelantamiento de los subsidios agrícolas previstos en el marco de la Política Agrícola Común. En paralelo, las instituciones europeas aprobaron un mecanismo específico para activar las salvaguardias bilaterales previstas en el texto del acuerdo, que prevé el lanzamiento automático de investigaciones para una serie de productos agrícolas sensibles en caso de que precios internos o exportaciones desde Mercosur caigan o suban un 8% respectivamente. Cabe notar que estas salvaguardias complementan el hecho de que la apertura ofrecida por la UE para estos bienes sensibles es parcial, vía cuotas, lo que ya de por sí limita el alcance de la liberalización en este sector de actividad. Y si bien este conjunto de concesiones no fue suficiente para apaciguar la oposición agrícola, por lo que Francia, Polonia, Irlanda, Austria y Hungría votaron en contra (Bélgica se abstuvo), el acuerdo fue finalmente aprobado por una mayoría calificada en el Consejo.
Qué viene ahora: el desafío de la ratificación
Tras la aprobación, la etapa de ratificación del ITA traslada la acción política al Parlamento Europeo y a los parlamentos nacionales de los países del Mercosur. En el primero, es altamente probable la emergencia de una nueva batalla entre promotores y opositores.
Los dos grupos políticos más grandes del Parlamento Europeo, el Popular (centroderecha) y el Socialdemócrata (centroizquierda), sobre los que se estructura la coalición gobernante en la UE, ya han anunciado su apoyo. Sin embargo, a impulsos de la oposición de los productores agrícolas, es esperable que buena parte de los europarlamentarios de países como Francia, Polonia e Irlanda, entre otros, voten en línea con la posición opuesta de su país y no con la de su grupo. Así, si bien el escenario de base es el de la existencia de una mayoría favorable a la ratificación, esta será ciertamente ajustada, por lo que cambios de posición en los márgenes pueden terminar inclinando la balanza hacia un lado u otro.
En paralelo, existirán esfuerzos de europarlamentarios por remitir el acuerdo al Tribunal de Justicia de la UE, con el objetivo formal de dirimir la compatibilidad del instrumento con la legislación europea. Indirectamente, estos esfuerzos procurarán dilatar el proceso de ratificación y ganar tiempo para la construcción de una mayoría opositora. No hay certeza de que este tipo de iniciativas vaya a prosperar, pero en cualquier caso será un elemento adicional a monitorear durante los meses que vienen.
En los países del Mercosur, en principio, se espera un trámite parlamentario menos disputado. Quienes en teoría podrían verse afectados negativamente en términos distributivos, esto es, distintos segmentos de la industria manufacturera, han apoyado el acuerdo (en Brasil) o al menos no se han opuesto activamente (en Argentina). A su vez, en 2019 los países del Mercosur acordaron la entrada en vigor provisional bilateral a medida que cada miembro del bloque, junto a la UE, ratifica el acuerdo. Además de flexibilizar por la vía de los hechos la adopción de acuerdos preferenciales con terceros, esta medida se orienta a incentivar la ratificación en cada parlamento nacional. Pues a medida que cada miembro de Mercosur ratifica, el costo de quedarse por fuera del acceso preferencial al mercado europeo incrementa.
En síntesis, la ratificación aparece como la siguiente y última disputa antes de la entrada en vigor del acuerdo. Y, como desde 2019, el foco estará predominantemente en lo que pueda suceder en la UE.
Autor
Profesor e investigador en el Programa de Estudios Internacionales de la Universidad de la República (Udelar), e integrante del Sistema Nacional de Investigadores de Uruguay. Doctor en Ciencia Política por Udelar y magister en Economía Política Internacional por London School of Economics.
