A assinatura do acordo entre o Mercosul e a União Europeia não deve nos fazer esquecer que o Mercosul sobreviveu a 40 anos de crises, frustrações e resiliência. A 67ª Cúpula de presidentes do Mercosul, realizada em dezembro em Foz do Iguaçu, não foi muito diferente das anteriores: esvaziamento decorrente do adiamento da assinatura do acordo com a União Europeia e divergências, sobretudo entre Lula e Javier Milei. A imprensa deu pouco destaque ao Encontro. Outra vez fica a sensação de frustração dos últimos 10 anos. Muitos acadêmicos ressaltam as lacunas do bloco. Há muitas críticas ao Mercosul e cobranças dos acadêmicos quanto aos seus fracassos e ao descumprimento das diretrizes estabelecidas. O Mercosul seria, então, um destruidor de expectativas que gera frustração. Mas talvez haja uma dimensão de otimismo.
O Mercosul funciona há 34 anos, em uma região que já viu se perder a Unasul e o Prosul. E se contarmos desde a Declaração de Iguaçu, já somam 6 anos a mais. A iniciativa de integração começou há 40 anos entre a Argentina e o Brasil e, quando evoluiu para a assinatura de um tratado, o Uruguai, tendo os dois países como grandes sócios comerciais, solicitou a entrada e, adicionalmente, sugeriu a incorporação do Paraguai.
Essa entrada posterior de sócios menores sempre foi uma marca do bloco. O Mercosul e as relações Brasil-Argentina se confundem, uma vez que o bloco possui duas dinâmicas internas: o bipolarismo Brasil-Argentina e o quadrangular dos quatro estados-membros. As relações bipolares, em seu interior, marcam a dinâmica de funcionamento do bloco.
Se examinamos a história do Mercosul, vemos frustrações, mas sempre acompanhadas de resiliência e superação. A Declaração de Iguaçu apontava para uma integração produtiva entre a Argentina e o Brasil que nunca se confirmou. O Tratado de Assunção teve maior foco no comércio e, ao final das negociações de Las Leñas, a dimensão comercial se consolidou como a principal característica do bloco. Durante as negociações do Protocolo de Ouro Preto, surgiu, em setores da diplomacia brasileira, a ideia de expandir o bloco para formar uma Área de Livre Comércio Sul-Americana, que dissolveria o Mercosul de quatro estados. Mas o Mercosul prevaleceu.
A crise de 1999, decorrente da desvalorização da moeda brasileira sem consulta prévia, afetou o comércio intrabloco e o Plano de Conversibilidade argentino. A Argentina reagiu criando entraves à Tarifa Externa Comum e até à área de livre comércio, mas o presidente De la Rúa, uma vez eleito, apaziguou a situação. A crise econômica, política e institucional da Argentina de 2001 recebeu, embora modesto, apoio do Brasil.
Durante o período conhecido como regionalismo pós-hegemônico, com os governos do PT no Brasil, de Néstor e Cristina Kirchner na Argentina e do Frente Amplio no Uruguai, houve avanços nas dimensões políticas e sociais do Mercosul: a criação do Parlamento do Mercosul, do Instituto Social do Mercosul, do Instituto de Direitos Humanos e das Reuniões Especializadas. Foi criada a Unasul, mas não substituiu o Mercosul; ficaram, sim, complementares. Mas a construção do Parlamento empacou, e o transbordamento do desenvolvimento brasileiro esperado pelos sócios argentinos não ocorreu.
Com os governos de Maurício Macri e Michel Temer, os avanços do período pós-hegemônico sofreram um refluxo. A institucionalidade do bloco foi reduzida, e ele retornou ao seu perfil comercialista. A reprimarização das economias dos estados membros contribuiu para dificultar novos avanços do bloco.
Depois desse período, veio a coexistência de Alberto Fernández com Jair Bolsonaro, agravada pela pandemia da COVID-19. O único encontro pessoal entre os dois presidentes ocorreu em uma reunião do G-20, na Itália. Bolsonaro e o ministro de Economia Paulo Guedes ameaçaram muitas vezes a tarifa externa comum e o presidente uruguaio Lacalle Pou também pressionou para acabar com suas amarras. Mas os dois casos não tiveram sucesso. Depois, veio a alternância de presidentes para Javier Milei na Argentina e para Lula da Silva no Brasil. Eles tampouco se entendem e, no primeiro ano de coexistência, trocaram insultos. Mas o Mercosul seguiu.
Por que o Mercosul, apesar de todos os atritos e limites vividos e de presidentes de índole política tão diferentes, segue funcionando? Aí vêm as reflexões sobre o êxito do bloco.
A primeira causa diz respeito à motivação que levou à sua criação e que o incentiva: trata-se de um instrumento criado e mantido para administrar as relações (historicamente complicadas) entre o Brasil e a Argentina, sendo o Uruguai e o Paraguai importantes, porém complementares. O bloco estabilizou e melhorou muitíssimo a relação entre os dois.
A segunda causa refere-se à sua dinâmica de funcionamento. O Mercosul é como uma moldura que limita o espaço de movimento dos estados, mas que pode ser preenchida por cada governo, conforme desejar. É resiliente e, portanto, não tem regras rígidas que impeçam a adaptação às preferências políticas dos governos de turno. Regras rígidas poderiam funcionar como autoarmadilhas, enquanto o Mercosul, ao contrário, tem grande capacidade de mudança e adaptação.
Por fim, e não menos importante, o Mercosul conta com o envolvimento e o apoio de atores econômicos importantes, internos aos quatro estados-membros, que se opõem sempre que percebem o bloco ameaçado. A Confederação Nacional da Indústria, no Brasil, expressou preocupação diante de cada ameaça à tarifa externa comum, oriunda do governo de Bolsonaro.
Então, essa é a força do bloco que garantiu sua existência ao longo de todos esses anos. As divergências e o esvaziamento das Cúpulas recentes do Mercosul suscitam o temor de que a motivação, a flexibilidade e o apoio de atores econômicos tenham prazo limitado. Mas a assinatura do Acordo entre o Mercosul e a União Europeia, após 26 anos de negociações, traz um novo alento ao bloco.
Autor
Professora e pesquisadora do Programa de Pós-Graduação em Rel. Internacionais da Univ. do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Pesquisadora CNPq. Doutora em C. Política pela Univ. Complutense de Madri. Pós-doutorado no Inst. Universitário Europeu (Florença, Itália).
