La firma del acuerdo entre el Mercosur y la Unión Europea no debe hacernos olvidar que el Mercosur ha sobrevivido 40 años de crisis, frustraciones y resiliencia. La 67ª Cumbre de Presidentes del Mercosur, celebrada apenas en diciembre en Foz do Iguaçu, no fue muy diferente de las anteriores: tuvo escasa asistencia, debido a la no firma del acuerdo con la Unión Europea, y desacuerdos especialmente entre Lula y Javier Milei. La prensa le dio poca relevancia a la reunión. Una vez más, se percibe un sentimiento de frustración tras los últimos 10 años. Muchos académicos destacan las deficiencias del bloque. Hay muchas críticas al Mercosur y reclamos académicos por sus fracasos e incumplimiento de las directrices definidas. El Mercosur, entonces, sería un destructor de expectativas que genera frustraciones. Pero quizás exista una dimensión para el optimismo.
El Mercosur lleva 34 años funcionando, en una región que ya ha sufrido la pérdida de organismos como Unasur y Prosul. Y si contamos desde la Declaración de Iguazú, eso suma 6 años más. La iniciativa de integración comenzó hace 40 años entre Argentina y Brasil, pero al desembocar en la firma de un tratado, Uruguay, considerando a ambos países como socios comerciales importantes, solicitó su ingreso y, junto con ello, sugirió la incorporación de Paraguay.
Esta incorporación posterior de socios menores siempre ha sido un sello distintivo del bloque. El Mercosur y las relaciones entre Brasil y Argentina están entrelazadas, ya que el bloque presenta dos dinámicas internas: la bipolaridad entre ambos países y la estructura cuadrangular de los cuatro Estados miembros. Las relaciones bipolares en su interior marcan la dinámica del funcionamiento del bloque.
Si examinamos la historia del Mercosur, observamos frustraciones, pero siempre acompañadas de resiliencia y superación de desafíos. La Declaración de Iguazú de 1985 auguró una integración productiva entre Argentina y Brasil que nunca se materializó. El Tratado de Asunción se centró más en el comercio, y al final de las negociaciones de Las Leñas, la dimensión comercial se consolidó como el principal sello distintivo del bloque. Durante las negociaciones del Protocolo de Ouro Preto, en sectores de la diplomacia brasileña surgió la idea de ampliar el bloque para formar una Zona de Libre Comercio Sudamericana, lo que disolvería el Mercosur de cuatro estados. Sin embargo, el Mercosur prevaleció.
La crisis de 1999, resultante de la devaluación de la moneda brasileña sin consulta previa, afectó el comercio intrabloque y el Plan de Convertibilidad argentino. Argentina reaccionó obstaculizando el Arancel Externo Común e incluso la zona de libre comercio, pero el presidente De la Rúa, una vez elegido, apaciguó la situación. La crisis económica, política e institucional de Argentina en 2001 recibió, aunque modesto, apoyo de Brasil.
Durante el período conocido como regionalismo poshegemónico, con los gobiernos del PT en Brasil, Néstor y Cristina Kirchner en Argentina y el Frente Amplio en Uruguay, se produjeron avances en las dimensiones política y social del Mercosur: la creación del Parlamento del Mercosur, el Instituto Social del Mercosur, el Instituto de Derechos Humanos y las Reuniones Especializadas. Se creó la Unasur, pero no sustituyó al Mercosur; más bien, se complementaron. Sin embargo, la construcción del Parlamento se estancó y el impacto del desarrollo brasileño esperado por los socios argentinos no se materializó.
Con los gobiernos de Mauricio Macri y Michel Temer, los logros del período poshegemónico sufrieron un retroceso. El marco institucional del bloque se redujo y este volvió a un perfil comercial. La reprimarización de las economías de los Estados miembros contribuyó a obstaculizar futuros avances del bloque.
Tras este período, llegó la coexistencia de Alberto Fernández con Jair Bolsonaro, agravada por la pandemia de COVID-19. El único encuentro presencial entre ambos presidentes tuvo lugar en una reunión del G-20 en Italia. Bolsonaro y el ministro de Economía, Paulo Guedes, amenazaron repetidamente el arancel externo común, y el presidente uruguayo Lacalle Pou también presionó para poner fin a sus restricciones, pero en ambos casos sin éxito. Luego vino la alternancia presidencial, con Javier Milei en Argentina y Lula da Silva en Brasil. Tampoco se entienden y, en el primer año de coexistencia, intercambiaron insultos. Pero el Mercosur continuó.
¿Por qué el Mercosur, a pesar de todas las fricciones y limitaciones experimentadas y de presidentes con tendencias políticas tan diferentes, sigue funcionando? Aquí vienen las reflexiones sobre el éxito del bloque.
La primera razón se refiere a la motivación que llevó a su creación y que lo impulsa: es un instrumento creado y mantenido para gestionar las relaciones (históricamente complejas) entre Brasil y Argentina, siendo Uruguay y Paraguay importantes, pero complementarios. En este marco, ha estabilizado y mejorado considerablemente la relación entre ambos.
La segunda razón se relaciona con su dinámica operativa. El Mercosur es como un marco que limita el espacio de movimiento de los Estados, pero que cada gobierno puede ocupar a su antojo. Es resiliente y, por lo tanto, no tiene reglas rígidas que impidan la adaptación a las preferencias políticas de los gobiernos de turno. Las reglas rígidas pueden actuar como autotrampas. El Mercosur tiene una gran capacidad de cambio y adaptación.
Finalmente, y no menos importante, el Mercosur cuenta con la participación y el apoyo de importantes actores económicos de los cuatro estados miembros, quienes se oponen cada vez que ven al bloque amenazado. La Confederación Nacional de la Industria de Brasil ha expresado su preocupación por cada amenaza al arancel externo común, proveniente del gobierno de Bolsonaro.
Esta es, pues, la fortaleza del bloque que ha garantizado su existencia a lo largo de todos estos años. Los desacuerdos y la falta de compromiso en las recientes Cumbres del Mercosur hacen temer que la motivación, la flexibilidad y el apoyo de los actores económicos tengan una vida limitada. Sin embargo, la firma del Acuerdo entre el Mercosur y la Unión Europea, tras 26 años de negociaciones, renueva la esperanza del bloque.
Autor
Profesora e investigadora del Programa de Postgrado en Rel. Internacionales de la Univ. del Estado de Río de Janeiro (UERJ). Doctora en C. Política por la Univ. Complutense de Madrid. Postdoctorado en el Inst. Universitario Europeo (Florencia, Italia).
