En Ecuador, la consulta popular se ha vuelto un clásico recurso del poder. Daniel Noboa, que ha convocado una para el 16 de noviembre de 2025, sigue un libreto conocido: apelar al electorado para esquivar bloqueos institucionales. Lo han hecho casi todos sus antecesores. La pregunta no es si es original, sino si sirve para algo más que ganar tiempo.
¿Todo el poder para el Presidente?
Desde la recuperación de la democracia en 1978 —cuando el electorado votó entre opciones de Constitución—, ocho de los dieciséis presidentes del período han convocado veintidós consultas, con un total de ochenta y una preguntas, según la base de datos del Center for Research on Direct Democracy (c2d),
Dato no menor: pese a que en la constitución de 2008 la “Revolución Ciudadana” incorporó mecanismos que podía activar la ciudadanía, apenas se ha registrado una convocatoria de este tipo. Esta vio la luz tras un camino largo y sinuoso de una década de bloqueos institucionales: la consulta iniciada en 2013 sobre el Parque Nacional Yasuní, una de las zonas más biodiversas del planeta, fue bloqueada por el gobierno de Rafael Correa, y reactivada en 2023. Más del 58% de la población votó por mantener bajo tierra casi mil millones de barriles de crudo, sin embargo, la implementación de los resultados, en cualquier caso, está en peligro.
Si de consultas populares se trata, los presidentes son los principales protagonistas. Sus objetivos han sido principalmente cuatro: ganar fuerza en contextos de debilidad personal y/o enfrentamientos con el Congreso (León Febres Cordero en 1986; Sixto Durán-Ballén en 1994 y 1995; Lenín Moreno en 2018; Guillermo Lasso en 2023; Daniel Noboa en 2024); legitimarse tras crisis o rupturas institucionales (Fabián Alarcón en 1997); movilizar las bases usando la consulta para hacer campaña (Correa en 2017, cuando la hizo coincidir con las elecciones y propuso un pacto ético que usó contra Lasso); o impulsar cambios en las reglas del juego, en especial mediante asambleas constituyentes (Alfredo Palacio en 2006; Rafael Correa en 2007 y 2011; Noboa en 2025).
Que lo intenten no quiere decir que siempre lo consigan. Pero dado que los últimos cinco presidentes lo han hecho cabría pensar que es un mecanismo efectivo. Veamos.
Del total de temas sometidos a voto popular (81), el 72 % de las preguntas fue aprobado (funcional al presidente). Sin embargo, las cosas no son simples. A menudo los votantes jerarquizan preferencias incongruentes: si desaprueban al presidente, rechazan “su consulta” para no fortalecerlo, aun cuando coincidan con el contenido. Por ejemplo, Sixto Durán-Ballén promovió dos consultas con quince preguntas, y todas fueron rechazadas, incluso algunas que a priori podían parecer muy populares. En Ecuador, país habituado al recurso plebiscitario, se suele convocar al “voto en plancha” (todo sí, o todo no).
Los mandatarios tienden a triunfar cuando articulan una narrativa de ruptura y la oposición está fragmentada (Correa 2011), y suelen perder cuando enfrentan desgaste institucional (Lasso 2023). También se han dado situaciones intermedias, como la de Noboa en su primer mandato, cuando logró el Sí en nueve de las once preguntas sometidas a votación, en medio de una crisis política y tensiones por la expansión extractivista.
Líder nuevo, estrategia vieja
Como sus predecesores, Noboa activa ahora un referendo para relegitimarse con una narrativa refundacional, pero también para impulsar reformas de calado. Busca activar el voto en bloque y construir un discurso de “modernización” frente al “bloqueo político”. Y es que no sólo se enfrenta al Congreso, también ha tenido conflictos con la Corte Constitucional.
Noboa intentó convocar una Asamblea Constituyente por decreto, pero la Corte declaró inconstitucional la medida. Luego envió un paquete de siete preguntas, al que se fueron sumando otras. La Corte rechazó algunas (como la que proponía autorizar la contratación laboral por horas en el sector turístico) y pidió enmiendas. Al fin, quedaron cuatro cuestiones de las que tres califican como referendos – se utilizan para aprobar reformas legales o constitucionales– y una como consulta popular –puede convocarse sobre cualquier asunto de interés público y, una vez calificadas por la Corte Constitucional, pasan directamente al Consejo Nacional Electoral (CNE).
Los referendos son sobre bases militares, financiamiento público a partidos y reducción del número de asambleístas. La consulta popular refiere a la convocatoria de una Asamblea Constituyente, cuyos resultados deberán ser ratificados en referendo.
En cuanto a apoyos y rechazos, es previsible que la propuesta cuente con el respaldo de élites empresariales y sectores urbanos medios atraídos por el discurso de eficiencia. Noboa intenta desmarcarse del correísmo y del ciclo de inestabilidad anterior (Lasso), presentándose como el joven reformista que puede terminar lo que otros no pudieron. En la oposición están el correísmo, el movimiento indígena —cuya principal organización, la CONAIE, mantiene gran capacidad de movilización— y los ambientalistas.
La cuestión medioambiental ha sido central en la política ecuatoriana reciente. El presidente impulsa la mayor subasta petrolera de las últimas décadas y su propuesta constitucional busca impulsar una legislación más atractiva para inversores externos a costa de debilitar la protección ambiental, social, cultural y laboral.
Todos los caminos llevan a la incertidumbre
Ante la consulta hay tres escenarios posibles. Un resultado ambiguo podría reproducir el desgaste y la pérdida de autoridad que sufrió Lasso. Un triunfo del No daría impulso a la reorganización de la oposición correísta y al movimiento indígena, que en 2023 estuvo a un paso de entrar al balotaje. U un Sí rotundo podría otorgar a Noboa su mandato refundacional para promover la Constituyente. Sin embargo, sería apenas un movimiento más en el tablero: el paso siguiente sería elegir a los asambleístas encargados de redactar la nueva Constitución, que luego debería ser ratificada en referendo.La experiencia chilena mostró que los humores populares son cada vez más volátiles. En Ecuador, el punto de partida tampoco es alentador: la “eterna consulta” sustituye la construcción institucional por la ilusión de una salida plebiscitaria.
Autor
Investigadora senior en el Albert Hirschman Centre on Democracy, Geneva Graduate Institute. Doctora en Ciencias Políticas y Sociales por la Universidad Pompeu Fabra (Barcelona) y Licenciada en Ciencia Política y en Ciencias de la Comunicación Social (Universidad de Buenos Aires). Cofundadora de la Red de Politólogas.
