Trinta e cinco anos após o Tratado de Assunção, a sobrevivência do Mercosul constitui um resultado notável por si só, embora insuficiente. Compartilhar regras comerciais não foi suficiente para aproximar as trajetórias de renda e produção de seus membros. Enquanto o bloco discute a renovação do FOCEM, o fundo criado para reduzir as assimetrias entre seus membros, começando uma nova etapa em sua relação comercial com a União Europeia.
Nesse marco, surge a questão: o que significa uma integração exitosa quando a convergência que dá nome ao seu principal instrumento redistributivo não se materializou? A integração é geralmente avaliada pelo comércio intrarregional, pela continuidade institucional ou pela capacidade de evitar rupturas. Essas dimensões pouco dizem sobre outra aspiração histórica do regionalismo: reduzir as assimetrias e fomentar a transformação produtiva compartilhada.
Crescimento sem convergência
Desde a formação do Mercosul, todos os membros cresceram, embora suas trajetórias fossem distintas. A diferença na produção per capita entre os quatro membros é agora maior do que na criação do bloco. A divergência concentrou-se na primeira década, coincidindo com a etapa de maior peso do comércio intrarregional nas exportações. Desde então, a participação do comércio intrabloco nas vendas externas dos quatro membros diminuiu.
Argentina e Brasil, que representam aproximadamente 96% da produção e da população do bloco, mantiveram sua relação de produção per capita praticamente inalterada, enquanto o Paraguai reduziu ligeiramente a diferença em relação a ambas as economias. A divergência deve-se principalmente ao Uruguai, que começou praticamente empatado com a Argentina em primeiro lugar e ampliou sua vantagem: cresceu 129% entre 1990 e 2024, em comparação com 56% a 64% para os demais membros.
A falta de convergência não ocorreu como uma divergência geral e sustentada ao longo de trinta e cinco anos. Foi um episódio concentrado principalmente na década de 1990 e envolvendo um membro, enquanto o núcleo argentino-brasileiro permaneceu estável ao longo do tempo. A integração comercial por si só foi insuficiente para alcançar a convergência.
O paradoxo da produtividade
As estruturas produtivas também mudaram em direções opostas. O Paraguai foi o único parceiro em que o setor manufatureiro ganhou participação no PIB, com um aumento de 5,1 pontos percentuais entre a média de 1989-1991, época da assinatura do Tratado, e a média de 2022-2024. Na Argentina, no Brasil e no Uruguai, houve perda de participação.
O cenário muda quando se observam as exportações de produtos manufaturados. Entre 2020 e 2024, mais da metade das exportações manufaturadas da Argentina, do Paraguai e do Uruguai foram destinadas ao bloco. Para o Brasil, a proporção foi bem menor, próxima a 20%. Contudo, o mercado regional absorveu apenas 6% do total de suas vendas, e a cesta de produtos enviada aos parceiros era consideravelmente mais industrializada do que a destinada a países fora do Mercosul.
Esse é o paradoxo. O Mercosul manteve um espaço valioso para certos produtos manufaturados, mas essa função não foi suficiente para gerar convergência em indicadores como o PIB per capita ou a capacidade produtiva.
A convergência pendente
O Fundo de Convergência Estrutural do Mercosul, o FOCEM, financia projetos de infraestrutura, competitividade e desenvolvimento social com o objetivo de reduzir as assimetrias. Sua primeira fase foi concebida com contribuições anuais de US$100 milhões. Considerando a população de 2024 dos quatro membros fundadores, esse valor representa menos de 40 centavos de dólar per capita anualmente.
Com os recursos dessa primeira fase próximos ao esgotamento, o bloco negocia seu relançamento por meio de uma segunda fase. Em outubro de 2025, o Brasil apresentou uma proposta preliminar que reduzia o fundo a um terço do seu tamanho original e modificava a distribuição das contribuições e benefícios entre os membros. A proposta alocava ao Brasil 57,1% das contribuições, em comparação com os 70% originalmente planejados para o país, o que elevaria sua contribuição para cerca de US$17 milhões anualmente.
A proposta encontrou forte resistência do Paraguai e do Uruguai. Ambos questionaram a redução, e o Paraguai chegou a rejeitar publicamente um fundo desse porte. Diante dessa oposição, o Brasil mudou sua estratégia: em junho, anunciou sua disposição de contribuir com US$100 milhões anualmente por dez anos, deixando a distribuição das contribuições e benefícios entre os membros para negociações posteriores.
Em oito meses, o Brasil passou de um aporte implícito de cerca de US$17 milhões para uma oferta de US$100 milhões anuais. Mais do que uma variação do próprio instrumento, essa trajetória demonstra o quanto seu relançamento ainda depende de negociações políticas entre os parceiros.
Uma nova etapa
A aplicação provisória do Acordo Comercial Interino com a União Europeia acrescenta agora uma nova dimensão. A partir de 1º de maio de 2026, começaram a ser aplicadas suas disposições comerciais e as primeiras reduções tarifárias. A abertura externa, portanto, deixou de ser uma possibilidade futura.
O acordo começa a vigorar em quatro economias com escalas, estruturas produtivas e níveis de competitividade diferentes. Ao mesmo tempo, o mercado regional continua absorvendo uma parte central dos produtos manufaturados exportados por vários de seus membros. As capacidades para aproveitar as novas oportunidades e enfrentar uma concorrência mais acirrada também não são iguais.
Avaliar o Mercosul só por sua sobrevivência ou por seu comércio oferece uma visão incompleta. Durante essas décadas, a Argentina e o Brasil mantiveram praticamente inalterada sua relação entre produto e habitante e, dentro do bloco, continuaram existindo relações industriais relevantes. Nenhum desses fatos se traduziu em uma trajetória comum de desenvolvimento.
As políticas nacionais, as crises recorrentes, os ciclos das matérias-primas e as mudanças na economia mundial explicam boa parte dessas diferenças: a conclusão, mais restrita, é que compartilhar regras comerciais durante trinta e cinco anos não foi suficiente para produzir convergência.
Essa dívida deixa de ser um balanço do passado quando a abertura externa já começou. A discussão sobre o FOCEM e a aplicação do acordo com a União Europeia colocam à prova a capacidade do bloco de reduzir suas assimetrias e a de seus parceiros de aproveitar uma etapa que os encontra em posições de desigualdade.
Autor
Mestre em Estudos Internacionais pela Universidade do CEMA (UCEMA). Investigador da UNQ e professor da Universidade Argentina de la Empresa (UADE) e da Universidade de Ciências Empresariais e Sociais (UCES).
