El cambio de canciller que hizo el presidente Jair Bolsonaro en abril de 2021 llevó a la cabeza de la cancillería a un diplomático con vínculos directos con las tradiciones de Itamaraty, como se conoce comúnmente al Ministerio de Relaciones Exteriores brasileño. En su momento se creyó que, con el nuevo canciller, Carlos França, la política exterior saldría del bache en que había caído con el primer canciller, el negador, Ernesto Araújo. Las expectativas eran altas. Pero, ¿ha cambiado realmente la política exterior? ¿Basta con cambiar de canciller para cambiar la política exterior?
A pocos meses de las próximas elecciones previstas para el 2 de octubre, el pasado 18 de julio el presidente se reunió con decenas de embajadores en Brasilia con la intención de atacar las urnas electrónicas y el sistema electoral brasileño. Bolsonaro criticó directamente a tres jueces del Tribunal Supremo y guste o no, fue la diplomacia brasileña quien extendió la invitación a los embajadores. Y el canciller Carlos França estuvo presente en el acto.
El evento llevó a los más variados segmentos de la sociedad a alzar la voz en defensa de la democracia y del sistema electoral brasileño y las críticas se extendieron a la diplomacia brasileña. ¿Por qué el canciller ha asumido este papel? ¿No había llegado a la Cancillería para devolver la política exterior a la normalidad?
Al llegar a la presidencia en 2019, rompiendo con una tradición de continuidad, Jair Bolsonaro estructuró una nueva política exterior, basada en nuevas ideas y poniendo en jaque los estándares que habían guiado la inserción internacional de Brasil durante mucho tiempo. Los temas de política exterior de Bolsonaro, en muchos casos, buscaban satisfacer las demandas de grupos específicos que lo habían apoyado en la campaña electoral, reduciendo la centralidad decisoria del Ministerio de Relaciones Exteriores.
La política exterior reflejaba la creciente fragmentación del proceso de toma de decisiones y la divergencia entre los diferentes actores que conformaban la base de apoyo del gobierno. De esta manera, se produjeron cambios en la definición de aliados y adversarios externos con repercusiones en todos los ámbitos.
El ex ministro de Asuntos Exteriores Ernesto Araújo, que representaba el ala negacionista del gobierno, describió la civilización occidental como un conjunto de ideas tradicionales que estarían en riesgo de desaparecer debido a ciertos proyectos guiados por el aparato burocrático de las instituciones multilaterales. Este definió una política exterior basada en el antiglobalismo, el conservadurismo religioso y el anticomunismo. Y Brasil fue presentado como una nación occidental, cristiana y soberanista, como si, junto con el Presidente, el Canciller tratara de reformular la identidad exterior del país.
Desde el inicio de su gobierno, Bolsonaro tuvo dificultades para gestionar el país por la fragmentación política; los obstáculos para construir una base de apoyo significativa en el Congreso; los choques entre la dimensión económica liberal y un sesgo nacionalista; y la imposibilidad de separar lo que es gobierno de lo que es plataforma política. Sin embargo, fue su comportamiento negacionista ante la pandemia lo que puso de manifiesto (y exacerbó) sus límites.
Los avances de la segunda ola de la pandemia fueron objeto de críticas generalizadas y el estancamiento económico sumado a la inflación comenzó a repercutir en el consumo de los sectores más pobres de la población. El presidente buscó entonces el apoyo de los grupos tradicionales en la legislatura y consiguió nuevos socios en ambas cámaras del Congreso a cambio de puestos.
En este marco, el poder legislativo -incluida la nueva base de apoyo del presidente- desempeñó un papel importante en la renuncia de Ernesto Araújo. A partir de entonces, el nuevo Canciller, Carlos França, acercó el discurso diplomático a la tradición de la Cancillería reduciendo la fricción con los socios extranjeros tradicionales y buscando recuperar la centralidad del Ministerio, y buscó que el Ministerio tuviera un comportamiento externo más predecible.
Este intento de corregir el rumbo y «volver a la normalidad» ha disminuido el peso de la antiglobalización y el conservadurismo en el discurso oficial, pero no ha conseguido que la política exterior vuelva a los parámetros anteriores de Itamaraty. A pesar de un mejor diálogo con los socios externos -como en el ejemplo de la interacción con Argentina-, las ideas básicas de las acciones de política exterior no se modificaron.
Además de no evitar esta reunión de Bolsonaro con los embajadores extranjeros, el canciller Carlos França no evitó las críticas de Bolsonaro al sistema electoral brasileño en una reunión con Joe Biden en la Cumbre de las Américas. Tampoco pudo convencer al presidente de hacer una aparición en la Cumbre del Mercosur en julio en Paraguay.
Respecto a la guerra de Ucrania, el voto de Brasil en el Consejo de Seguridad condenando la invasión no superó la neutralidad de Bolsonaro tras reunirse con Wladimir Putin, y no fue posible lograr una declaración conjunta del Mercosur. Los votos brasileños en el Consejo de Derechos Humanos siguieron siendo guiados por el Ministerio de la Mujer, la Familia y los Derechos Humanos, dirigido por una ministra evangélica y conservadora que se opone a las cuestiones de género y defiende la vida desde su gestación.
El furor de Ernesto Araújo y el ímpetu negacionista, así como el sueño del presidente Bolsonaro de cambiar la identidad externa del país han quedado atrás. Pero si bien menos estridente, la política exterior se ha vuelto ambigua y desenfocada.
En la reunión en el Palacio de Planalto los embajadores escucharon en silencio la exposición de Bolsonaro contra el sistema electoral brasileño mientras la Cancillería guardaba silencio. El sello de la política exterior de Carlos França pasó a ser la inercia, articulada a las intenciones de llevar a cabo una política de muy bajo perfil hasta las elecciones.
El próximo presidente y su canciller tendrán que recoger las piezas de la destrozada imagen internacional de Brasil e intentar unirlas para recuperar la tradición de Itamaraty.
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Autor
Profesora e investigadora del Programa de Postgrado en Rel. Internacionales de la Univ. del Estado de Río de Janeiro (UERJ). Doctora en C. Política por la Univ. Complutense de Madrid. Postdoctorado en el Inst. Universitario Europeo (Florencia, Italia).
