La central hidroeléctrica ITAIPU representa para el Paraguay lo que significó, a inicios de la década de 1980, el complejo petrolero Cantarell para México: aprovechamientos de recursos naturales con gran impacto en la seguridad energética de los países y fuentes de gran peso en el financiamiento público. Además, en ambos casos los elevados niveles de producción (de energía o de fuentes de energía) colocaron a los países en el mapa mundial de la energía. Cantarell fue el complejo petrolero más productivo del mundo; ITAIPU es la segunda generadora mundial de hidroelectricidad. Las diferencias, sin embargo, son relevantes: ITAIPU aprovecha recursos energéticos renovables para la producción de energía eléctrica, Cantarell ya ha declinado la producción de fuentes no renovables de energía (hidrocarburos); y el dominio del recurso natural, el potencial hidráulico del río Paraná, en el caso de ITAIPU, es compartido, en partes iguales, por Paraguay y Brasil.
Esta comparación entre aprovechamientos de recursos naturales facilita la comprensión del significado económico de ITAIPU usando un ejemplo del mundo petrolero, tal vez más cercano al cotidiano de la población en general. Pero también instala una dimensión de análisis sobre la relevancia de esa central hidroeléctrica binacional en una matriz energética mundial cuya porción de fuente renovable crece de manera sostenida en todos los ejercicios de prospectiva energética mundial, debido, en buena parte, a la necesidad de reducir la emisión de Gases de Efecto Invernadero (GEI). Se plantea una transición energética hacia el uso de la energía con base en tecnologías más eficientes y en la substitución de combustibles fósiles. El uso creciente de la electricidad generada con fuentes renovables es parte esencial de las estrategias de esa transición.
Itaipú: oportunidades y obstáculos
ITAIPU representa una oportunidad de desarrollo socioeconómico de Paraguay con base en una fuente renovable de energía, lo cual se encuentra en línea con el mencionado desafío principal de la transición energética a escala mundial. El parque generador del sistema eléctrico del país se basa exclusivamente en la hidroelectricidad. La capacidad instalada actual, con 98% de participación de las centrales hidroeléctricas binacionales (en particular ITAIPU), permite generar mayor cantidad de electricidad de la que necesita el mercado interno, condición ventajosa que se extendería, en principio, hasta inicios de la próxima década.
Esta condición de “bono energético”, a lo que se suma el período de “bono demográfico” que vive el país y la existencia de un marco legal atractivo para la inversión extranjera, convierte al país en una tierra de oportunidades para desarrollar proyectos de una economía “descarbonizada” (de bajas emisiones de GEI), tanto en términos de producción de commodities (hidrógeno verde, amoníaco verde, acero verde, entre otros), como en la implementación de un paradigma de transporte de bajas emisiones, con participación de vehículos eléctricos. Estas innovaciones en la estructura industrial y de transporte podrían facilitar, a su vez, la participación del sector productivo del país y de la región (por la existencia de minerales estratégicos en países fronterizos, como el litio, por ejemplo) en cadenas de valor y suministro de bienes relacionados con la transición a la economía de bajas emisiones de GEI.
Las oportunidades de desarrollo socioeconómico con base en la abundante hidroelectricidad de Paraguay se enfrentan a obstáculos que se relacionan, por un lado, con un andamiaje institucional vulnerable, que dificulta la aplicación efectiva de políticas y normativas favorables a la inversión y, por otro lado, con una infraestructura aún en desarrollo, con limitaciones inclusive en el sistema de transmisión y distribución de electricidad, así como en la expansión de una generación sostenible. La empresa eléctrica estatal, ANDE (Administración Nacional de Electricidad), que posee exclusividad del abastecimiento público, necesita invertir, como mínimo, 600 millones USD anuales en los próximos 10 años para ofrecer un servicio de alta confiabilidad y seguridad en el Sistema Interconectado Nacional. Sin embargo, el nivel de inversión, si bien ha mejorado en los últimos años, alcanza solo el 50% de lo programado. Esto lleva el debate con relación a ITAIPU y a las oportunidades de desarrollo con la energía al ámbito de las expectativas de renta, en particular, con relación al valor que puede generar la cesión de energía de ITAIPU al mercado brasileño.
En realidad, las entidades binacionales, pero particularmente ITAIPU, han sido fuente de renta y beneficios para la economía paraguaya desde la época de construcción y, de manera sostenida, durante los 40 años de operación. Más de 500 millones USD anuales son los ingresos netos al país por la venta de la energía de ITAIPU; y esto ha permitido que el sector económico Electricidad y Agua contribuya con cerca del 7% del PIB, según cifras oficiales. Los beneficios económicos que se reciben de la central binacional por la generación eléctrica (honorarios de funcionarios y contratos, royalties, utilidades por el aporte de capital, resarcimientos para la ANDE) y el valor adicional que se recibe de Brasil en compensación por la cesión de energía paraguaya que no se contrata (la energía producida se divide en partes iguales, según el tratado que instituyó la entidad binacional ITAIPU) han sido temas de debate público desde antes de la firma del Tratado. No se cuestionaron solamente los valores que Paraguay recibiría por ceder su energía al país socio sino también la obligación de ceder el excedente energético de manera exclusiva a Brasil (que se complementa con el compromiso de Brasil de contratar todo el excedente paraguayo de energía).
Los valores de la compensación por cesión de energía fueron reivindicados por Paraguay con firmeza en los últimos veinte años, lo que llevó a un incremento que totaliza 4.000% con relación al valor determinado en el año 1973. Estas reivindicaciones fueron conseguidas durante los primeros dos mandatos de Lula de Silva al frente del Poder Ejecutivo de Brasil, con mejores resultados en la negociación del gobierno de Fernando Lugo. No obstante, el otro aspecto relevante reivindicado por Paraguay (la libre disponibilidad de su excedente energético) no se ha conseguido en las negociaciones; pero Brasil siempre ha cumplido con la contratación del excedente energético de Paraguay.
Discusiones en torno a una compleja negociación
Desde hace unos años, en período previo a la revisión del Anexo C del Tratado de ITAIPU (parte del acuerdo bilateral que establece las condiciones financieras y de comercialización de la energía), que ingresó en fase programada de revisión desde agosto de 2023, se intensificó, en Paraguay, la discusión sobre cuáles serían las estrategias para la revisión del acuerdo. La motivación deviene de dos hechos relevantes: el bono energético se mantendría por al menos una década más; y el costo del servicio de electricidad se redujo en al menos un 60% con relación al valor del año 2021, debido a que el mayor componente del costo –pago de la amortización e intereses de la deuda– ha dejado de existir a partir del año 2024. Se generó un espacio de estrategias que otorgan diferentes grados de prioridad a las alternativas de profundizar el uso de la energía en el país o de reivindicar a Brasil mayores rentas por el excedente energético.
La discusión no es trivial porque si bien el recurso natural aprovechado para la generación de energía (el potencial hidráulico) es renovable, el excedente energético se podría interpretar como un recurso no renovable, porque se reduce en la medida que crece el mercado eléctrico interno de Paraguay. Es decir, el aprovechamiento del “bono energético” se presenta, en realidad, como una ventana de oportunidad de mediano plazo. Los análisis sobre la conveniencia de las alternativas indican que la estrategia dominante debería ser la de usar la energía para el mercado interno; sin embargo, las condiciones para que ello ocurra dependen de contar con la infraestructura eléctrica adecuada y con una infraestructura industrial que multiplique el valor económico de la energía, genere empleo y promueva la circulación del capital en el sistema económico. En otras palabras, se necesita de inversión pública y privada. Por ello, la opción que parece ser la más razonable es la de buscar mayores rentas y destinar esa renta para mejorar paulatinamente las condiciones para el uso de la energía eléctrica en el país. No obstante, la obtención de mayor renta se enfrenta al gran desafío de que el destino de la renta sea el más apropiado y que los procedimientos administrativos y el uso de fondos sea totalmente transparente para la ciudadanía.
La complejidad de los intereses paraguayos y las expectativas del pueblo paraguayo con relación a la revisión del Anexo C son elementos que no concuerdan totalmente con los intereses del gobierno federal de Brasil. El gobierno brasileño ha expresado el interés de contar con una energía de ITAIPU con el menor costo posible, posición reforzada por el interés de empresarios brasileños que ven en la posibilidad de reducir costos de la energía de ITAIPU una oportunidad de ganancias en productividad. El gobierno brasileño, a su vez, no descarta totalmente la obtención de rentas mediante tarifas más elevadas que el costo, aunque las intenciones son más limitadas que las de los paraguayos y el destino principal sería para proyectos sociales. En los últimos años y con particular intensidad en los últimos meses se ha observado un ambiente difícil de negociaciones entre los representantes de los dos países, que manifiesta de manera clara la diferencia de posiciones.
La fase de negociaciones sobre la revisión del Anexo C no se ha instalado oficialmente. En enero de 2024 se llevó a cabo una primera cumbre de presidentes de los dos países en la que Paraguay presentó de manera muy clara y firme sus objetivos al gobierno de Lula da Silva. En el discurso presidencial posterior a la reunión, el presidente brasileño remarcó la diferencia de posiciones entre los dos países. Paraguay desea incrementar la tarifa buscando rentas y Brasil manifiesta sus intenciones de bajar la tarifa buscando costos bajos para el consumidor brasileño. Se trata de una negociación coyuntural sobre la tarifa.
No se debe perder de vista la existencia de otros elementos que se dieron en la historia de ITAIPU, tales como condiciones más favorables de contratación de energía para la ANDE y que la situación actual es previa a una negociación que apunta a por lo menos 10 años: la revisión del Anexo C, mucho más compleja y con posibilidades de trazar una ruta de cooperación e integración bilateral, tal vez con desdoblamientos en el ámbito regional, con perspectivas de desarrollo sostenible y de beneficio mutuo de largo plazo. Esa es la visión que es manifestada por ambos presidentes y que podría resultar en una negociación que amplíe el rol de la entidad binacional, transformándola en un motor del desarrollo de ambos países. El mayor desafío está en esa fase que aún no ha llegado.
Autor
Profesor e investigador de la Facultad Politécnica de la Universidad Nacional de Asunción. Doctor (PhD) en Energía, Máster en Ciencias en Historia Social de las Ciencias, B. Sc. y Licenciado en Física por la Universidad de Sao Paulo, Brasil.
