Integração econômica centro-americana: um balanço agridoce

A pandemia da COVID-19 precipitou uma séria crise econômica e social na América Central. Neste contexto, o fortalecimento da integração econômica aparece como uma via indispensável para enfrentá-la. Comparado com outros processos de integração da América Latina e do Caribe, a América Central mostra uma boa evolução, especialmente em termos de comércio intrarregional. Entretanto, ainda está sujeita a inúmeras limitações que condicionam o alcance de seu potencial impacto positivo sobre o crescimento econômico da região.

O processo de integração econômica mais ambicioso da região é o Mercado Comum Centro-Americano (MCCA), criado em 1960 pela Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras e Nicarágua. Apesar dos anos passados, este processo segue tentando se estabelecer e se consolidar como uma união aduaneira; ou seja, como uma zona de livre comércio intrarregional na qual os países participantes compartilham uma política comercial comum.

Baixo nível de comércio intrarregional

América Central tem avançado substancialmente no estabelecimento de uma zona de livre comércio intrarregional. Nas últimas décadas, os governos têm reduzido ou eliminado as tarifas sobre o comércio recíproco, o que ajudou a expandir o comércio intra-centro-americano.  Segundo os dados do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), em 2019 as exportações intrarregionais representaram 26,3% do total das exportações centro-americanas, uma porcentagem que apenas variou na última década. Ademais, a maior parte deste comércio intrarregional tem sido em produtos agroindustriais e manufaturados, o que tem contribuído para promover a indústria centro-americana.

O nível alcançado pelo comércio intrarregional na América Central é o mais alto de todos os processos de integração da América Latina e do Caribe. Entretanto, esta porcentagem ainda está longe daquelas normalmente encontradas em outros processos de integração, como o asiático (46%) ou o europeu (65%). A porcentagem alcançada pelo comércio intra-centro-americano em 2019 não oculta o fato de que, naquele ano, a América Central seguia direcionando 73,7% de suas exportações totais para destinos extrarregionais.

A persistência de barreiras não-tarifárias no comércio intrarregional é uma das principais razões para seu baixo nível. É o caso do conjunto de diferentes normas nacionais aplicáveis ao comércio intra-centro-americano (regulamentações técnicas, exigências sanitárias e fitossanitárias, regras de origem, formalidades alfandegárias, etc.). Os governos têm trabalhado na harmonização das regulamentações existentes, a fim de facilitar a expansão do comércio intrarregional.

Outro conjunto significativo de barreiras não-tarifárias diz respeito aos altos custos de transporte e logística. Isto se deve à infraestrutura deficiente que não conectou adequadamente os mercados dos países centro-americanos. Daí a necessidade de complementar os esforços de liberalização comercial com iniciativas de cooperação que facilitem o aumento dos investimentos necessários para melhorar a infraestrutura regional. Por esta razão, os governos centro-americanos participam do Projeto Mesoamérica desde 2008. Este acordo de cooperação busca desenvolver a infraestrutura regional relacionada ao comércio, especialmente nos âmbitos do transporte, da energia e das telecomunicações. Adicionalmente, para abordar este tipo de barreiras, em 2017 os governos aprovaram a Política Marco Regional de Mobilidade e Logística da América Central.

Ausência de uma verdadeira política comercial comum

O estabelecimento de uma zona de livre comércio é um dos dois principais passos na construção de uma união aduaneira centro-americana. O outro é a adoção de uma política comercial comum. Neste caso, todos os governos devem se comprometer a estabelecer e implementar de forma conjunta os mesmos instrumentos de política comercial, começando com a aplicação de uma tarifa externa comum sobre todas as importações extrarregionais: a Tarifa de Importação Centro-Americana (ACI, em espanhol). Desde os anos noventa do século passado, os governos centro-americanos têm tomado medidas para estabelecer a ACI. De acordo com o BID, 93,7% dos produtos que podem ser importados na América Central já têm uma tarifa comum.

Entretanto, este alto grau de harmonização da ACI foi corroído pela forma como os tratados de livre comércio (TLC) foram negociados com sócios extrarregionais. Se um grupo de países está imerso em um processo de construção de uma união aduaneira, o recomendável seria negociar como bloco esses TLCs, já que deve ser estabelecido um calendário para ir eliminando a tarifa externa comum na mesma velocidade em todos os países membros até alcançar a completa instalação da área de livre comércio com o sócio extrarregional correspondente.

Com relativa exceção do Acordo de Associação firmado com a União Europeia, os países centro-americanos têm negociado de forma bilateral – e não como bloco – a maior parte de seus TLCs (inclusive com os Estados Unidos, o principal parceiro comercial da região). Isto não só debilitou a posição negociadora dos governos centro-americanos, mas também questionou a viabilidade da tarifa externa comum e, com isso, da política comercial comum. Ademais, esta forma de negociação levou a uma complexa rede de acordos comerciais sobrepostos na América Central, conhecida como spaghetti bowl. Os TLCs firmados apresentam algumas características comuns, mas seus conteúdos, participantes e compromissos são muito variados, entrando em conflito com o projeto de união aduaneira da América Central em diversas ocasiões.

Caminhando para a união aduaneira centro-americana

O processo de integração econômica centro-americana promoveu a interdependência comercial de seus membros ao revitalizar o comércio intrarregional. No entanto, segue sujeito a restrições como o domínio excessivo do comércio extrarregional e a ausência de uma verdadeira política comercial comum. Nestas condições, a união aduaneira ainda está incompleta e isso limita seu potencial impacto positivo sobre a recuperação pós COVID-19.

Os esforços para aperfeiçoar a união aduaneira centro-americana continuam. A nível regional, os países centro-americanos articulam esses esforços em torno do Roteiro para o Avanço da União Aduaneira 2015-2024. A nível nacional, Guatemala e Honduras foram os países que mais avançaram com sua iniciativa de estabelecer uma união aduaneira bilateral, que entrou em vigor em 2017. Da mesma forma, o Panamá – que não participou da criação do MCCA – comprometeu-se em 2012 a se incorporar gradualmente ao processo de integração econômica centro-americana.

Para que estas iniciativas tenham sucesso, será necessário adotar não apenas medidas econômicas para completar a união aduaneira, mas também medidas políticas e institucionais. Neste sentido, será essencial renovar o compromisso político dos governos com a integração econômica e sustentá-la com o tempo, para que as políticas de integração se institucionalizem como políticas de Estado (e não de governo). Também será importante fortalecer as instituições regionais para que acompanhem eficientemente o processo de integração e adquiram progressivamente uma configuração supranacional.

* Tradução do espanhol por Maria Isabel Santos Lima

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