Hace veinte años, cuando servía en la Embajada de Estados Unidos en Nicaragua, empezamos a utilizar con particular intensidad una herramienta de política exterior que, a primera vista, podía parecer menor: la cancelación de visas. Entre nosotros incluso surgió un verbo, “desvisar”, y no tardamos en hablar de los “los desvisados”. Había algo de humor en la expresión, pero poco de trivial en la medida. En determinados círculos políticos y económicos, perder el acceso a Estados Unidos podía tener consecuencias personales, familiares y reputacionales mucho mayores de lo que sugería una simple decisión consular.
Las restricciones de visa pueden ser un instrumento bastante más eficaz de lo que normalmente se reconoce. No sustituyen una investigación penal, ni constituyen por sí mismas prueba de la comisión de un delito. Pero cuando están respaldadas por información seria y se aplican de manera coherente, pueden imponer costos concretos a personas que, dentro de sus propios países, con frecuencia se sienten protegidas por el poder político, económico o institucional.
Ese debate ha vuelto ahora al centro de la política hemisférica. La Administración Trump ha anunciado nuevas restricciones de visa contra ciudadanos de Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú, justificándolas en casos de corrupción, narcotráfico o conductas que, según Washington, afectan gobiernos e instituciones democráticas. Conviene detenerse precisamente en ese “según Washington”. Una herramienta puede ser eficaz sin que su utilización sea necesariamente imparcial, y ningún gobierno debería recibir el beneficio automático de presumir que los motivos declarados coinciden siempre con los reales.
La pregunta, por tanto, no puede limitarse a si las restricciones funcionan. También hay que preguntarse quién las impone, contra quién, con qué evidencia y según qué criterios. Esto adquiere particular importancia bajo una Administración que ha convertido el uso de las facultades migratorias y de visa en una parte muy visible de su política, en contextos que van bastante más allá de la lucha contra la corrupción. En distintos casos, esas decisiones han sido objeto de controversia política y de impugnaciones judiciales. Por ello, evaluar la nueva política exige algo más que aceptar la explicación oficial que la acompaña.
El caso boliviano ha recibido especial atención por el número de personas afectadas y por la designación del fiscal general Roger Mariaca, a quien Washington acusa de corrupción. Mariaca ha rechazado las acusaciones y las autoridades bolivianas han solicitado la información que sustenta la decisión estadounidense. Esa reacción me parece apropiada precisamente porque evita dos extremos: aceptar la palabra de Washington como sentencia o descartarla simplemente porque proviene de Washington.
Una restricción de visa adoptada por Estados Unidos no puede convertirse, por sí sola, en una declaración de culpabilidad. Las autoridades nacionales deben examinar los hechos conforme a su propia Constitución. Pero tampoco tiene mucho sentido reaccionar como si una acusación seria formulada por otro gobierno pudiera descartarse automáticamente por provenir del extranjero.
La utilidad de la medida, sin embargo, no se limita a su eventual efecto jurídico. Su verdadera fuerza suele ser política y reputacional. En Nicaragua vimos funcionarios que, después de perder la visa, declaraban públicamente que no les importaba. Algunas veces quizá fuera cierto. Otras veces, la reacción sugería lo contrario. Para una parte de las élites latinoamericanas, el acceso a Estados Unidos puede involucrar relaciones familiares, estudios, negocios, redes profesionales y una cierta condición social. La pérdida de ese acceso envía además una señal a terceros que aún no han sido sancionados.
Durante años sostuve que, en determinados casos, la política podía ser más eficaz si alcanzaba también a los familiares inmediatos. La razón no era atribuirles culpabilidad por los actos de otra persona. El punto era más práctico. Un funcionario podía asumir personalmente el costo de perder su visa, presentarse como víctima de Washington e incluso convertir la sanción en una bandera política. La ecuación podía ser distinta cuando su familia seguía dependiendo del acceso a Estados Unidos para viajar, estudiar o mantener vínculos personales y creo que ello aumenta su capacidad de presión.
Por ello, el uso de la herramienta exige prudencia. Cuanto mayor sea el impacto personal y reputacional, mayor debe ser la seriedad de la información que la sustenta. Sin embargo, no debe concederse la misma confianza a los diferentes gobiernos que la utilicen. Si personas en situaciones comparables reciben tratamientos distintos según sean aliadas o adversarias de Washington, la política perderá credibilidad, incluso cuando algunos de los sancionados hayan incurrido en conductas que merezcan escrutinio.
Esta cuestión merece particular atención bajo la actual Administración. No sería prudente analizar las nuevas restricciones como si provinieran de una institución abstracta llamada “Estados Unidos”, separada de las prioridades políticas de quienes hoy gobiernan. El hecho de que una medida sea jurídicamente posible y estratégicamente eficaz no resuelve por sí solo la cuestión de para qué se está utilizando.
También conviene mantener clara la diferencia entre las distintas herramientas de la política exterior estadounidense. Negar o revocar una visa es una decisión migratoria. No equivale a congelar activos, imponer sanciones financieras, iniciar una investigación criminal ni solicitar una extradición. En algunos casos, una misma persona puede terminar siendo objeto de varias de esas medidas, pero cada una tiene fundamentos jurídicos y procedimientos distintos. La restricción de visa puede ser el primer signo visible de que Washington posee información preocupante, pero no permite concluir, por sí sola, qué otras acciones vendrán después.
Lo que sí puede ocurrir, y ya estamos viendo en Bolivia, es que una medida tomada en Washington produzca consecuencias políticas dentro del país afectado. Puede generar pedidos de investigación, debates legislativos y cuestionamientos sobre la actuación de determinadas autoridades. Ese efecto interno puede terminar siendo más importante que la imposibilidad de abordar un avión con destino a Estados Unidos.
Desde la perspectiva estadounidense, las ventajas prácticas son evidentes. Las, restricciones de visa cuestan poco, pueden implementarse con rapidez y no requieren que Estados Unidos intente ejercer jurisdicción penal sobre todos los actos de corrupción cometidos en el extranjero. Washington utiliza algo que controla de manera soberana: el acceso a su territorio.
Eso explica por qué la herramienta resulta atractiva, pero no responde a la cuestión de cómo debe utilizarse. Estados Unidos tiene una capacidad limitada para reformar las instituciones de otros países y una capacidad todavía menor para sustituirlas. Puede decidir a quién permite entrar, pero esa facultad no convierte automáticamente su juicio sobre una persona en una verdad que los demás países deban aceptar sin examen.
Bolivia es hoy el caso que más atención ha recibido, pero no debería confundirse el caso concreto con la política más amplia. Ya hay ciudadanos de varios países afectados y todo indica que Washington pretende seguir empleando el mecanismo en el hemisferio. Habrá que evaluar cada caso por sus propios méritos y observar también si los criterios se aplican de manera coherente, tanto a adversarios como a aliados.
Esa última cuestión puede terminar siendo decisiva. Una política que pretenda combatir la corrupción o proteger instituciones democráticas pierde fuerza si quienes la administran parecen seleccionar a sus objetivos conforme a conveniencias políticas. El poder de “desvisar” depende no solamente de la autoridad jurídica de Estados Unidos para controlar sus fronteras, sino también de la credibilidad con que ejerza esa autoridad.
Hace dos décadas, en Nicaragua, aprendimos que una visa podía ser mucho más que un documento de viaje. Podía convertirse en un instrumento de presión política bastante efectivo. Pero aquella experiencia también ofrece una razón para mirar con cuidado la nueva política.
Los “desvisados” están de vuelta. Lo que ocurra ahora dependerá no solamente de a quién decida Washington restringirle la entrada, sino de la calidad de la evidencia, de la coherencia con que aplique sus propios criterios y de la capacidad de las instituciones latinoamericanas para investigar por sí mismas las acusaciones que esas decisiones pongan sobre la mesa.
Autor
Abogado y ex alto funcionario del Gobierno de los Estados Unidos con décadas de experiencia en América Latina. Fue asesor principal para Sudamérica en la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID).
