La política del litio y el papel del Estado en Chile

Coautor Felipe Irarrázaval 

El 20 de abril, el presidente Gabriel Boric anunció, en cadena nacional, la nueva política del litio que —en sus palabras— guiará a Chile hacia un nuevo modelo de desarrollo. La estrategia aspirará a la creación de una empresa nacional del litio que participe en todo el proceso productivo; la colaboración con empresas privadas; el desarrollo de tecnologías e investigación para minimizar repercusiones sobre los ecosistemas y crear formas más eficientes de explotación del recurso; el fomento de la participación ciudadana con comunidades; y la elaboración de productos complejos con base en el litio.

De este modo, la nueva estrategia nacional del litio busca aprovechar la demanda global de manera estratégica, pero respetando a las comunidades locales y el medio ambiente. Buena parte de los planteamientos se solapan con la Política del Litio y Gobernanza de Salares, de la Comisión Nacional del Litio del segundo gobierno de Bachelet (2014-2018), salvo la creación de la empresa nacional y el control estatal sobre las concesiones. En ese sentido, la nueva estrategia retoma esa línea, aunque profundizando en algunos aspectos, sobre todo con relación al papel del Estado.

La historia del litio en Chile ha sido de claroscuros. El Estado, dueño de las pertenencias mineras y, en algún momento, socio estratégico de las empresas, fue dando pasos al costado desde la década de los noventa con la venta de sus acciones, en primer lugar, y el establecimiento de escasos mecanismos de control e información sobre la explotación del mineral en Atacama, en segundo lugar.

Durante años, el Estado desempeñó un papel pasivo en el juego económico. La política de Bachelet en su segundo mandato (2014-2018) estableció lineamientos para dar un nuevo impulso al Estado, imponiendo nuevas reglas para las empresas, y mediante la negociación de contratos. Ello mejoró la posición del Estado frente al sector privado y logró un aumento importante en la recaudación de rentas.

No obstante, donde no se pudo avanzar de forma contundente fue en la industrialización y los distintos instrumentos de política pública que apuntaban en esta dirección, debido a la disputa entre distintos sectores (locales, nacionales e internacionales) con intereses en el llamado “oro blanco”.

En esta situación de disputa, el anuncio del gobierno de Boric fue criticado. Numerosas voces, particularmente de la oposición, han criticado la estrategia por considerarla “estatista”. Incluso, han señalado que esta estrategia nacionaliza el recurso, a pesar de que siempre ha sido de propiedad estatal y no es concesionable desde 1979.

Sin duda, la estrategia procura impulsar el papel del Estado y el control corporativo en la renegociación con las concesiones existentes. Por un lado, esto le traerá al Estado mayores rentas al participar en las utilidades derivadas de los proyectos. Y, por otro lado, posibilitará que participe en las decisiones de los proyectos, los cuales han tenido un controvertido historial de disputas en materia tributaria y ambiental.

Más allá del cuestionamiento ideológico sobre el papel del Estado, las críticas también instan a apurar el tranco en términos de explotación y exportación del litio, aprovechando las “ventajas comparativas” que tiene el país, dada la cantidad y calidad del litio en los salares y la demanda existente. Para eso, diferentes actores sugieren que no se debe perder tiempo en construir capacidades estatales, ya que desincentivaría la inversión y crearía instituciones ineficientes para hacer frente a la alta demanda global del mineral. En cambio, plantean que se debe priorizar el rol de los privados con capacidades instaladas, que podrían aumentar rápidamente las cuotas de explotación.

Si bien este argumento es discutible, cabe recordar que buena parte del rezago de Chile se debe a decisiones erráticas que tuvo la actual oposición cuando fue gobierno. Por ejemplo, a pesar de que durante el primer gobierno de Sebastián Piñera se tenían antecedentes que instaban a construir una política sobre el litio, solamente se optó por licitar un nuevo contrato de operación, el cual fue revocado rápidamente, pero en medio de irregularidades escandalosas.

Posteriormente, durante el segundo gobierno de Piñera no se avanzó con los puntos definidos en la política del segundo gobierno de Bachelet y todo lo que se trató de licitar y adjudicar, como el Instituto de Tecnologías Limpias y los nuevos contratos con las empresas, tuvo (nuevamente) deficiencias procedimentales reconocidas por tribunales, lo cual generó conflictos entre los distintos actores vinculados.

Por lo tanto, durante los mandatos de Piñera no solo no intentaron construir capacidades para un sector que evidentemente se perfilaba como estratégico, sino que también mostraron serias deficiencias en cuanto a la autonomía para tomar decisiones respecto a grupos de interés.  En ese contexto, las voces que tratan de moldear la política por la premura de la demanda y acusan lentitud del Gobierno deberían tener autocrítica.

A diferencia de lo que muchos miembros del país plantean actualmente, los avances que se han logrado en cuanto a la agregación de valor (como el reciente acuerdo con BYD para la elaboración de cátodos) y los beneficios económicos (como las celebradas rentas del presente año) para Chile, se han realizado con una intervención decidida del Estado.

Pero esta intervención ha sido y será resistida. Cabe recordar que SQM, la principal empresa que explota litio en el país, durante años también fue una de las principales empresas que financiaba de manera irregular las campañas políticas. Por su parte, Albemarle tuvo distintos conflictos con el Estado por la ejecución de una cláusula del contrato para vender litio a precio preferencial, con el que se pretendía avanzar en I+D. Estas son solo algunas viñetas de lo que ha sido la dinámica de los sectores vinculados al litio.

Por lo tanto, las empresas privadas, que están volcadas al aumento de la explotación y a la acumulación de capital, por sí mismas no van a producir cambios relevantes en el modelo de producción actual del litio. El anuncio del presidente Boric, si bien aún es general, pone sobre la mesa una discusión necesaria respecto al modelo de desarrollo que necesita Chile no solo en términos económicos, sino también en relación con el papel del Estado, sus capacidades y las consideraciones socioambientales en lo económico.

Después de todo, el Estado no necesariamente tiene un peor desempeño económico que las empresas, pero sí cualquier transformación significativa del modelo de desarrollo imperante requiere un Estado con capacidades fuertes para llevarlas a cabo.

_{Felipe Irarrázaval es Investigador Postdoctoral y Profesor Adjunto del Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales de la PUC e Investigador Adjunto COES. Es Geógrafo, Magíster en Ciencia Política y PhD en Geografía Humana.}