Progresividad o ajuste: las bases de un nuevo pacto fiscal latinoamericano

América Latina atraviesa un momento fiscal decisivo. Tras la pandemia, los gobiernos enfrentan ingresos tributarios estancados, inflación persistente en varios países, un servicio de la deuda que consume buena parte de los presupuestos nacionales y una ciudadanía exhausta que observa con creciente desconfianza la capacidad del Estado para proveer servicios básicos. En ese contexto, la noción de un denominado nuevo pacto fiscal comenzó a ocupar el centro de las discusiones públicas, pero en realidad encierra un dilema que ha dominado el debate regional durante décadas: ¿debe la región avanzar a una mayor progresividad tributaria o hacia un ajuste del gasto? 

La forma en que esta pregunta se presenta es definitoria. La historia reciente muestra que las reformas centradas exclusivamente en subir impuestos a los sectores de mayores ingresos, así como las basadas únicamente en recortar gasto público, han fracasado a la hora de estabilizar las cuentas fiscales o generar crecimiento sostenido. Ninguno de estos caminos, tomado de forma aislada, ofrece una salida duradera. El verdadero debate, mucho más complejo, pero también más honesto, consiste en definir qué tipo de Estado se quiere financiar, qué estructura tributaria permite sostenerlo y cómo garantizar que los recursos públicos se administren con transparencia, eficiencia y legitimidad.

Para comprender la dimensión del problema, conviene observar algunas cifras oficiales. Según datos de la OCDE, en los países miembros la recaudación tributaria promedio ronda el 34 % del PIB. En cambio, en América Latina, de acuerdo con la CEPAL, los ingresos tributarios representan alrededor del 21 % del PIB. La brecha es evidente, pues la región intenta financiar expectativas de estado de bienestar con una estructura fiscal propia de economías que recaudan mucho menos. Al mismo tiempo, la pandemia dejó como legado niveles de deuda más altos. La propia CEPAL estima que la deuda pública bruta regional se encuentra en torno al 50 % del PIB, con varios países por encima del 70 %. 

Aunque estas cifras están lejos de las observadas en países desarrollados, la diferencia radica en el costo del crédito: mientras que ellos acceden a financiamiento barato, América Latina debe hacerlo en mercados más riesgosos y a tasas mucho más altas. Esto provoca que el servicio de la deuda represente, en muchos casos, el rubro de mayor gasto dentro de los presupuestos nacionales.

El resultado es un margen fiscal estrecho, presionado desde dos frentes, una estructura tributaria insuficiente y un costo financiero que continúa en ascenso. Esta situación alimenta la idea de que no queda más remedio que ajustar, pero el ajuste ha sido ya una práctica reiterada en la región, sin que ello haya generado una senda de estabilidad duradera. La austeridad permanente tiene rendimientos decrecientes, pues, después de sucesivos recortes, lo que queda por ajustar suele ser infraestructura, ciencia y tecnología, educación o políticas de salud, precisamente los sectores con mayor potencial para impulsar el crecimiento económico futuro. Además, la experiencia muestra que los recortes tienden a recaer de forma desproporcionada sobre quienes dependen en mayor medida de los servicios públicos, lo que agrava tensiones sociales y debilita la legitimidad de los gobiernos.

Por otra parte, la supuesta progresividad tributaria por sí sola ofrece una solución completa. Aunque es evidente que la región necesita sistemas más equitativos, América Latina continúa siendo una de las regiones más desiguales del planeta, y la realidad institucional limita el alcance de estas reformas. De acuerdo con la CEPAL, la evasión y la elusión tributaria representan entre el 6,3 % y el 6,7 % del PIB regional, una cifra que excede ampliamente el promedio de economías comparables. Ese nivel de incumplimiento socava cualquier intento de construir un sistema más justo, porque los mayores ingresos potenciales no llegan a materializarse y porque alimenta la percepción de que el esfuerzo fiscal no se distribuye de manera equitativa. 

Se suman a ello los llamados gastos tributarios, contenidos en regímenes especiales, deducciones y exoneraciones que equivalen a montos significativos del PIB y benefician, en muchos casos, a sectores con alta capacidad de influencia política. Reducir o eliminar estos beneficios podría generar más recursos que varias reformas impositivas combinadas, sin afectar directamente a los grupos más vulnerables.

El desafío no está, entonces, en escoger entre progresividad o ajuste, sino en comprender por qué la región no ha logrado articular una estrategia fiscal equilibrada y sostenible. Una parte del problema es política, pues los pactos fiscales requieren acuerdos sociales amplios y duraderos. En una región marcada por la polarización, la fragmentación partidaria y la baja confianza interpersonal, construir consensos resulta extremadamente complicado. La ciudadanía desconfía del Estado porque percibe corrupción, ineficiencia y desigualdad en el uso de los recursos. Y los gobiernos desconfían de la ciudadanía porque enfrentan resistencia a cualquier intento de reforma, sea esta recaudatoria o de racionalización del gasto.

A pesar de esta tensión, un nuevo pacto fiscal no solo es necesario, sino que es inevitable. Para que sea viable, sin embargo, debe partir de algunos principios mínimos, como el de ampliar la base tributaria antes que aumentar tasas. La informalidad económica, que en varios países supera el 50 % de la fuerza laboral, impide que una parte significativa de la población contribuya al financiamiento del Estado. 

Reducir la informalidad mediante regímenes simplificados, incentivos reales a la formalización y digitalización de procesos podría generar más ingresos sostenibles que varias reformas impositivas sucesivas. También hay que revisar en profundidad las exenciones y beneficios fiscales. Estos mecanismos, introducidos a menudo como estímulos temporales, terminan convirtiéndose en privilegios permanentes que se sostienen más por presión que por evidencia de resultados. Se debe también fortalecer la administración tributaria y cerrar brechas de evasión. 

Para alcanzar una reducción significativa del incumplimiento fiscal, los países deben invertir en capacidades tecnológicas, interoperabilidad de bases de datos, cooperación regional contra flujos financieros ilícitos y profesionalización de las instituciones encargadas de recaudar. Incluso reducciones modestas en la evasión podrían generar recursos equivalentes a varios puntos del PIB, superando el efecto recaudatorio de muchos incrementos impositivos.

Se debe, de manera complementaria, garantizar que el gasto público se oriente hacia bienes y servicios de alto retorno social. No se trata de evitar todo ajuste, sino de aplicarlo selectivamente, eliminando duplicidades, modernizando estructuras administrativas y combatiendo la captura de recursos públicos por grupos privilegiados. La clave es proteger la inversión en educación, salud, infraestructura, seguridad ciudadana y transición energética, áreas en las que los beneficios económicos y sociales son mayores y más duraderos. 

Finalmente, un pacto fiscal creíble debe vincular ingresos y resultados. Los ciudadanos están más dispuestos a aceptar contribuciones adicionales cuando perciben que el Estado utiliza los recursos de manera transparente y eficiente. Mecanismos como presupuestos etiquetados, reportes periódicos de impacto o auditorías visibles pueden fortalecer la legitimidad de las reformas y reducir la resistencia social.

En América Latina, donde la confianza en las instituciones se encuentra en niveles bajos, este acuerdo no será sencillo, pues se requerirá que las élites económicas renuncien a privilegios, que los gobiernos demuestren un compromiso real con la eficiencia y la transparencia, y que la ciudadanía comprenda que sin una base fiscal más sólida no es posible sostener un Estado capaz de brindar seguridad, bienestar y desarrollo. 

Dejar atrás la falsa dicotomía entre progresividad y ajuste implica reconocer que ambos elementos forman parte de un mismo contrato social. La progresividad es necesaria para construir un sistema justo, pero requiere un Estado creíble. El ajuste es inevitable en ciertos momentos, pero debe ser inteligente, selectivo y orientado a mejorar la calidad del gasto, no a debilitar servicios esenciales. La verdadera tarea no es escoger entre uno u otro, sino articular una estrategia que combine las dos dimensiones de forma coherente. 

La región no necesita simplemente más impuestos ni menos gasto. Necesita un Estado distinto, más eficiente, más transparente, más capaz y legítimo. Ese es el pacto fiscal pendiente; lo demás es solo contabilidad que, sin reformas profundas, solo aplaza la próxima crisis.