Reducción de asambleístas en Ecuador: modificar todo para no cambiar nada

Coautor Gabriel Galán Melo

Ecuador celebrará su décima segunda consulta popular desde el retorno a la democracia. Esta herramienta de democracia directa ha sido usada por siete mandatarios en dicho lapso. Actualmente, la consulta que plantea el gobierno de Guillermo Lasso contiene ocho preguntas y propone reformas constitucionales en temas como la extradición de ecuatorianos, la autonomía de la Fiscalía General del Estado o la incorporación de un subsistema de protección hídrica del Sistema Nacional de Áreas Protegidas. Pero quizás la pregunta más controvertida, a pesar de la presunta aceptación masiva por parte de la ciudadanía, es la que propone la reducción de asambleístas.

Las dos últimas legislaturas han tenido una aprobación bajísima por parte de los ciudadanos. Y si bien, generalmente, los Parlamentos no gozan de la aceptación popular mayoritaria en los sistemas presidencialistas latinoamericanos, la situación de Ecuador es particular. La Asamblea Nacional que concluyó en 2021 terminó con una aceptación del 2%, y el Parlamento actual tiene una aprobación de entre el 8% y el 11%.

Las razones del descontento son las disputas inútiles, la aprobación de resoluciones banales que no corrigen los problemas del país, las acusaciones de corrupción y una tensión continua con el Ejecutivo, que mediáticamente expone los vicios de la política nacional. Si bien esto ha generado la crisis de legitimidad, resulta absurdo afirmar (como lo hacen los promotores de la consulta popular) que la crisis se solucionará con una reducción de asambleístas.

Más bien pareciera que el Gobierno nacional, aprovechando la diminuta aceptación del Parlamento, busca impulsar la disminución de aproximadamente 20 asambleístas como una forma de ganar legitimidad para su también alicaída gestión. Salvo el resultado positivo del plan de vacunación contra la COVID-19, Lasso no ha encontrado la manera de impulsar reformas ni ha creado y ejecutado políticas públicas que permitan atender asuntos como la provisión de medicamentos, la reparación de la infraestructura o el desarrollo de un plan elemental contra la desnutrición infantil.

En este contexto, el Gobierno ha manifestado que ha decidido impulsar la disminución del número de asambleístas por la supuesta falta de credibilidad de la legislatura actual, por su baja producción legislativa, escasa fiscalización y manifiesta desconexión con las demandas ciudadanas. Y, por otro lado, también serviría para corregir una supuesta sobrerrepresentación de las provincias pequeñas del país.

La falta de credibilidad en la legislatura es real, empero, si analizamos los porcentajes de aceptación de otras instituciones ecuatorianas, todas, sin excepción, acusan bajos niveles de legitimidad. Es decir, el problema no está solo en la Asamblea Nacional, sino en todo el entramado institucional ecuatoriano. En el caso del Ejecutivo, por ejemplo, su valoración ha variado entre el 11% y el 25%, según varias encuestadoras.

Así, la amenaza de “muerte cruzada” ha sido permanente: por el lado de la Presidencia, el hecho de disolver el Parlamento por grave crisis política y conmoción interna y, por el otro lado, el que la Asamblea Nacional destituya al presidente por la misma razón.

Además, la supuesta reducción de asambleístas se aplicaría a partir de la elección de 2025, ya que ninguna reforma puede ser retroactiva, por lo que no afectaría a los asambleístas actuales. Más bien, lo lógico sería encauzar un proceso de revocatoria de mandato en el que decidan los ciudadanos, pero esto no se ha hecho. Conforme la Constitución, existen mecanismos de control para la cuestionable labor de los legisladores, sin necesidad de sacrificar uno de los elementos más importantes de la democracia: la representación.

Si bien el Gobierno afirma que existe una sobrerrepresentación en el Parlamento, se centra exclusivamente en lo cuantitativo, es decir, en la cantidad de asambleístas que actualmente se eligen por cada circunscripción. La reforma busca dar mayor peso a los representantes de la circunscripción nacional, que pasaría de 15 a 36 representantes. Respecto a las provincias, en especial, las menos pobladas como Carchi, Bolívar, Sucumbíos, Napo, Orellana, Pastaza, Zamora Chinchipe y Morona Santiago, se quedarían con un solo representante.

En consecuencia, la propuesta no toma en consideración la diversidad y heterogeneidad en los niveles de desarrollo de varias de las 24 provincias del país. Con la reforma, Guayas y Pichincha abarcarían el 18% del total de los asambleístas; los legisladores nacionales, el 31%, y las 22 provincias restantes, el 51%.

El Gobierno no está tomando en cuenta, a su vez, que, en estas nuevas provincias “uninominales” en la que el clivaje étnico es muy marcado, sería contraproducente dejar un solo legislador como representante, ya que gran parte de la población quedaría subrepresentada.

Según el politólogo alemán Dieter Nohlen, los sistemas electorales tratan de atender tres tipos de demandas: la concentración, que facilita la gobernabilidad; la representación y la participación. De estas, la concentración y la representación tienen una relación inversamente proporcional, es decir, cuando se prioriza una, disminuye la otra y viceversa.

En este marco, la propuesta quizá persiga, en teoría, mejorar los niveles de gobernabilidad a costo de la representatividad. La propuesta del Gobierno priorizaría la concentración al elegir a más asambleístas nacionales, los cuales se benefician del arrastre del voto presidencial, por lo que se aseguran un mayor número de legisladores oficialistas. No obstante, no se consideran dos elementos: la fórmula de asignación de escaños y el número de escaños por elegir en cada circunscripción electoral.

En la circunscripción nacional de 36 escaños, por ejemplo, a la que se aplicaría una fórmula (fórmula de Webster) que tiende naturalmente a fragmentar aún más la composición del Parlamento, el resultado seguirá siendo un buen número de partidos políticos, alcanzando, así,  pocos escaños. Por tanto, la reforma, del modo que ha sido elaborada, seguiría sin afectar sustancialmente el modelo actual.

La fragmentación de nuestro sistema de partidos es, sin duda, una de las variables que inciden directamente en las relaciones entre Ejecutivo y Legislativo. Sin embargo, si aplicamos la reforma planteada al Parlamento actual, esta no soluciona el problema, y evidencia, más bien, que la fragmentación de nuestro sistema de partidos es una característica estructural de la política ecuatoriana.

En conclusión, la reducción de asambleístas que plantea el Gobierno es inútil para corregir los problemas estructurales de nuestra política como la fragmentación del sistema de partidos, y menos aún mejorará las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo. Tampoco supondría una sanción a los legisladores actuales (profundamente reprochados) porque la reforma no los toparía de modo alguno ni garantizaría a futuro una mejora en la producción legislativa, o la indispensable probidad de los Parlamentarios. En definitiva, la reducción de asambleístas que se propone, pretende modificar todo, para no cambiar nada.

_{Gabriel Galán Melo es profesor de la Universidad Hemisferios, Universidad Andina Simón Bolívar y Universidad Internacional SEK. Abogado, por la Pontificia Universidad Católica del Ecuador. Magíster en Derecho y Ph. D, por la Universidad Andina Simón Bolívar, sede Quito.}