¿Existe una gobernanza migratoria sudamericana?

La emigración de 5,6 millones de venezolanos desde 2015 hace que Sudamérica esté sufriendo el mayor desplazamiento forzado de la historia de la región. El 1 de marzo de 2021, el gobierno colombiano, principal país receptor de migrantes venezolanos, emitió un decreto ejecutivo que fue noticia en todo el mundo. El Decreto 216 de 2021 podría regularizar a más de un millón de desplazados forzados venezolanos que residen irregularmente en Colombia.

De tener éxito, sería uno de los mayores procesos de regularización de inmigrantes del mundo. ¿Por qué el gobierno colombiano tomó una decisión tan “arriesgada”? Lo hizo, sostengo, porque el gobierno colombiano siguió un enfoque típicamente sudamericano de “control estatal + derechos humanos” para la gobernanza de la migración, que se basa en la comprensión de la migración como un fenómeno “inevitable”.

La mayoría de los especialistas en gobernanza migratoria sudamericana han destacado la ausencia de cooperación y coordinación regional para abordar la emigración venezolana. Esta posición ignora que las políticas más efectivas para la regularización de los migrantes venezolanos que han adoptado algunos de los principales países sudamericanos receptores siguen en realidad una lógica regional y un enfoque de gobernanza migratoria que es distintivamente sudamericano.

Llamo a este enfoque “control estatal + derechos humanos” porque su lógica subyacente es la inevitabilidad de la migración, dado que los Estados no pueden impedir el desplazamiento de las personas y que no es posible controlar eficazmente todas las fronteras. Siguiendo esta lógica, la regularización de los migrantes es la solución a la irregularidad. La regularización de los migrantes puede beneficiar tanto a los Estados, al aumentar el control estatal sobre su población, como a los migrantes, al ampliar su acceso a los derechos.

Esta lógica contrasta con la que prevalece en muchas otras partes del mundo, donde la prevención de los migrantes “no deseados” significa utilizar la detención y la expulsión como “soluciones” a la irregularidad. El decreto de regularización de Colombia se basa en un enfoque distintivamente sudamericano de la gobernanza de la migración.

Los países sudamericanos acogen actualmente a cerca del 80% de los venezolanos que han abandonado su país desde 2015, huyendo de la hiperinflación, la falta de trabajo, la escasez de alimentos y medicinas, la delincuencia rampante y la persecución política. Inicialmente, la mayoría de los países sudamericanos abrieron sus puertas a los venezolanos y crearon mecanismos ad hoc de regularización temporal. Pero a medida que se agravaba la crisis en Venezuela y aumentaba el número de emigrantes, sumado a la crisis sanitaria y económica provocada por la pandemia de COVID, muchos gobiernos adoptaron medidas restrictivas, destinadas a impedir nuevas olas de inmigrantes.

Los gobiernos sudamericanos no se pusieron de acuerdo sobre el estatus legal que debía darse a los emigrantes venezolanos: ¿refugiados o migrantes? Tampoco se pusieron de acuerdo en un enfoque común para la regularización de los venezolanos desplazados. Esto llevó a analistas a afirmar que los enfoques nacionales prevalecían sobre los regionales.

No obstante, a pesar de la falta de coordinación regional formal, las respuestas políticas de algunos de los principales países receptores se basan en un enfoque común sudamericano de la gobernanza migratoria. Los países a los que me refiero son Argentina, Brasil, Colombia y Uruguay. En artículo reciente, los denominé el grupo “Atlántico + Colombia”. Los gobiernos de estos países han buscado activamente mecanismos alternativos de regularización y protección a medio y largo plazo, que se basan en un enfoque regional de la gobernanza de la migración.

Argentina y Uruguay extendieron unilateralmente el Acuerdo de Residencia del Mercosur (ARM) a los venezolanos, a pesar de que Venezuela no lo ha ratificado. Esto proporciona un permiso de residencia de dos años, que puede convertirse en un permiso permanente. Según la plataforma R4V, Argentina y Uruguay son los países que más permisos de residencia han concedido en relación con el total de la población venezolana que reside en sus territorios.

Brasil adoptó un decreto que extiende las disposiciones del ARM a todos los países vecinos y ha reconocido a miles de venezolanos como refugiados, basándose en la definición regional de refugiado de Cartagena.

Colombia merece más atención porque tiene una experiencia particular como país receptor. La llegada de 1,7 millones de venezolanos en sólo tres años supone un gran reto para este país. En un principio, el Estado colombiano había adoptado permisos de estancia de corta duración. No obstante, como admite el texto del Decreto 216 de 2021, estos permisos tuvieron poco éxito y más de la mitad de la población venezolana en Colombia tiene un estatus migratorio irregular.

Esta es parte de la justificación que dio el gobierno colombiano para la adopción de este programa de regularización que otorga a los inmigrantes venezolanos un permiso de residencia por 10 años, que eventualmente puede convertirse en permanente. La otra parte de la justificación se basa en una perspectiva a más largo plazo de integración de los inmigrantes en el país.

Como se indica en el Decreto mencionado, la irregularidad da lugar a una falta de información sobre la población residente que repercute negativamente en la economía y el control del Estado sobre su territorio y su población. La irregularidad también fomenta las violaciones de los derechos humanos que, a su vez, impide que los migrantes “contribuyan al crecimiento y desarrollo del Estado”. Así pues, la solución a la irregularidad en el contexto del desplazamiento a gran escala es la regularización, no la deportación.

Esta lógica de regularización se basa en la comprensión de la migración como un fenómeno inevitable. Como han declarado recientemente funcionarios del gobierno colombiano, “la idea de una puerta abierta o cerrada es absurda” porque “es imposible controlar cada centímetro” de una frontera tan larga y geográficamente compleja. Desde su perspectiva, los venezolanos seguirán entrando en territorio colombiano, ‘con o sin estatuto migratorio’, debido a la situación extrema que atraviesa Venezuela.

Esto no significa que Sudamérica deba ser un ejemplo mundial de gobernanza migratoria. Hay muchos problemas en la región, como problemas de implementación, episodios de violencia xenófoba y discriminación y retórica antiinmigrante. Sin embargo, iniciativas como el Estatuto de Protección Temporal de Colombia, si tienen éxito, pueden ampliar el acceso a los derechos a cientos de miles (o millones) de personas. Además, se está adoptando en un contexto de capacidades estatales limitadas.

El enfoque de “control estatal + derechos humanos” de la gobernanza de la migración es característico de Sudamérica y se basa en el desarrollo de un régimen migratorio regional que liberaliza la residencia y facilita la movilidad. Este régimen se desarrolló en la década de 2000 y tiene una fuerte retórica de derechos humanos. Muchos analistas han argumentado que, con el “giro a la derecha” en Sudamérica, se produjo un “giro restrictivo” hacia enfoques de base nacional en la gobernanza migratoria regional, pero el enfoque regional sigue siendo muy evidente.

Dos especialistas en el tema, Riggirozzi y Ryan, han argumentado recientemente que “ciertos elementos del regionalismo sobreviven de forma más amplia, […] como desarrollos a largo plazo que encajan en una narrativa dialéctica más amplia en el desarrollo de la elaboración de políticas transnacionales”. El enfoque del grupo “Atlántico + Colombia” ilustra lo que se quiere decir cuando se afirma que los enfoques regionales sobreviven “de forma más amplia”.

Foto de Lorenia en Foter.com


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