Unasur: del regionalismo mágico al regionalismo pragmático

Hace un año, siete expresidentes latinoamericanos y once excancilleres (así como otros exministros y exdiputados) enviaron una carta abierta a los presidentes sudamericanos en ejercicio reivindicando la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), que según su opinión “es la mejor plataforma para reconstituir un espacio de integración en América del Sur”. Haciendo referencia a un estudio muy legalista del excanciller ecuatoriano Guillaume Long, los firmantes sostenían que “Unasur todavía existe”. En los meses siguientes, varios presidentes latinoamericanos declararon en diferentes ocasiones que querían avanzar en la integración sudamericana y reincorporarse a Unasur. Cuando el presidente Lula invitó a sus homólogos a Brasilia a finales de mayo 2023, la expectativa general era que se trataría del tan anunciado relanzamiento de Unasur. El día del encuentro, El País publicó un enfático llamamiento del ex secretario general de Unasur Ernesto Samper sobre “El necesario resurgimiento de Unasur”. 

Pero en la declaración final de la reunión presidencial en Brasil, el así llamado Consenso de Brasilia, no se menciona ni una sola vez a Unasur. En cambio, los presidentes acordaron “establecer un grupo de contacto, encabezado por los cancilleres, para evaluación de las experiencias de los mecanismos sudamericanos de integración y la elaboración de una hoja de ruta para la integración de América del Sur, a ser sometida a la consideración de los jefes de Estado”. Cuatro meses después, el 5 de octubre, la hoja de ruta fue aprobada por los gobiernos sudamericanos. De nuevo, no se hace referencia a Unasur. En su lugar, la hoja de ruta propone “priorizar iniciativas concretas, con un impacto positivo en las condiciones de vida de las poblaciones y que no dupliquen los esfuerzos ya encaminados en otros mecanismos de cooperación.” Además, plantea fortalecer el diálogo en áreas específicas y establecer un calendario de reuniones sectoriales. 

A pesar de las declaraciones y estudios que supuestamente demuestran que Unasur está viva, no hay señales de resurgimiento o vida. Unasur se parece a un fantasma que aparece de vez en cuando en el horizonte, pero luego se desvanece en el aire. La hoja de ruta para la integración sudamericana no define a Unasur como su objetivo final. En cambio, hay indicios de una reorientación del debate sobre la integración sudamericana que tiene como punto de partida las experiencias del pasado. En un contexto de polarización política entre gobiernos de derecha e izquierda, Unasur perdió impulso cuando las preferencias de los estados miembros comenzaron a divergir en cuanto a los objetivos y el valor estratégico de la organización regional. El destino de Unasur quedó sellado cuando Venezuela bloqueó la elección de un nuevo secretario general para evitar cualquier riesgo de que pudiera criticar al régimen.  

El resultado de la cumbre de Brasilia demuestra el fracaso de un enfoque de regionalismo mágico teñido de nostalgia que supone que la mera voluntad e imaginación impulsarán la integración, ignorando una dura realidad prosaica. Declaraciones grandilocuentes de expresidentes no bastan para impulsar el proceso de integración si los políticos en ejercicio no se ponen de acuerdo sobre el camino y los objetivos de la integración. Por ejemplo, en la cumbre de Brasilia, con las palabras “basta de instituciones”, el presidente uruguayo Lacalle Pou ha cuestionado la necesidad de otra organización regional sudamericana.

La no reactivación de Unasur tiene aspectos positivos. Parece que el regionalismo sudamericano se está alejando de un regionalismo mágico para acercarse a un regionalismo pragmático que extrae lecciones de las experiencias positivas y negativas del pasado. Esto incluye blindar mejor a las instituciones regionales de los caprichos y fluctuaciones ideológicas de la política. Al mismo tiempo, deberían aprovecharse las experiencias positivas de los consejos sectoriales de Unasur que han tenido éxito, como el Consejo Suramericano de Salud o el Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento. Un enfoque pragmático significa reconstruir el espacio de integración en América del Sur que representó Unasur de abajo hacia arriba. Los objetivos y actividades enumerados en la hoja de ruta apuntan en esta dirección. Teniendo como telón de fondo la experiencia de Unasur, pero también la actuación de las organizaciones regionales durante la pandemia, es aconsejable adoptar un enfoque más técnico, sectorial y pragmático de la cooperación regional, que podría facilitar la cooperación en temas de interés común entre gobiernos ideológicamente opuestos. Esto no impide que los presidentes sudamericanos se reúnan de vez en cuando y se invoque el fantasma de Unasur. Pero estas reuniones ya no son el centro del proceso de integración sudamericano. Un enfoque pragmático puede carecer de la magia y los fantasmas de los grandes discursos, pero podría conducir a mejores resultados y a estructuras más estables para la integración regional. Para superar la crisis del regionalismo en Sudamérica, las instituciones regionales deben producir resultados que se correspondan con sus objetivos declarados y demostrar su utilidad. Solo así será posible superar el escepticismo sobre la medida en que los proyectos e instituciones regionales contribuyen a resolver los problemas de América del Sur.