Coautor Francisco Denis Pereira

El 1 de enero de 2023, Luis Inácio Lula da Silva fue investido presidente en su tercer mandato. Tras cuatro años de gobierno de Jair Bolsonaro, hay grandes expectativas para el tercer mandato de Lula. Brasil es un actor mundial y regional clave, con una de las principales economías del mundo y una potencia líder en muchos aspectos.

Durante los anteriores mandatos presidenciales de Lula, Brasil asumió un papel destacado en la política mundial, se impulsó el regionalismo suramericano y se dio prioridad a las agendas sociales y de movilidad para la cooperación regional, para lo que se creó uno de los regímenes migratorios regionales más liberales del mundo. ¿Cómo se hará la agenda de política exterior de Lula en este tercer periodo? ¿Cómo afectará a la integración regional en Suramérica? ¿Y cuáles son los retos que enfrentará la agenda regional de Lula? 

Política exterior y relaciones con la vecindad suramericana

El gobierno de Bolsonaro se caracterizó por el relativo aislamiento internacional de Brasil, particularmente en relación con América del Sur. Esto implicó una fuerte ruptura con el pasado, ya que Brasil había participado en la elaboración, organización, financiación y liderazgo de algunas de las principales organizaciones regionales, incluyendo la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac). 

De hecho, durante sus dos primeros mandatos, la política exterior de Lula había priorizado la construcción de mecanismos de gobernanza suramericana, en los que Brasil desempeñó un papel decisivo buscando posicionar al país como líder regional. El gobierno de Bolsonaro rompió la tradición diplomática brasileña de poner en relieve la integración regional suramericana y adoptó, en cambio, una retórica en los foros internacionales que puso a Brasil más en línea con Gobiernos de extrema derecha y antiliberales, como los de Donald Trump, Viktor Orban y Benjamín Netanyahu.

Tras ganar las elecciones en octubre de 2022, Lula y su equipo de gobierno han marcado la pauta de cómo será la política exterior del nuevo gobierno. La nueva estrategia de política exterior fue delineada por un Grupo de Trabajo sobre Relaciones Exteriores, integrado por diplomáticos, académicos, consultores y representantes de diferentes partidos políticos y de la sociedad civil, que elaboró un informe cuyas principales recomendaciones se están ejecutando actualmente. La nueva estrategia global y regional de Brasil puede observarse en la estructura de la burocracia nacional. Uno de los principales cambios es la creación de una Secretaría para América Latina dentro del Ministerio de Asuntos Exteriores (Itamaraty), que antes formaba parte de la Secretaría para las Américas. Además, se crearon otras dos secretarías separadas para África y Medio Oriente. Para ampliar aún más el alcance de la política exterior de Brasil, la nueva administración creó otras secretarías para Medio Ambiente y Clima, Ciencia y Tecnología y la “Comunidad Brasileña Internacional” (brasileños en el extranjero).

Lula dio muestras de este giro en política exterior al comienzo de su mandato en enero de 2023 y en lo que fue su primer viaje internacional a Argentina, tradicional aliado en la región, y para asistir a la cumbre presidencial de la Celac. La presencia de un presidente brasileño fue muy simbólica, especialmente después de tres años de ausencia durante el gobierno de Bolsonaro.

Lula también visitó Uruguay durante ese viaje. Siguiendo esta línea, el principal cambio que probablemente se observará durante su gobierno es un perfil más alto de Brasil en los foros regionales y la promoción de soluciones regionales y multilaterales a los desafíos comunes en materia migratoria, siguiendo las prioridades de la política exterior brasileña. 

Para ello, su primera medida de política exterior fue volver a formar parte del Pacto Mundial para una Migración Segura, Ordenada y Regular (GCM). En resumen, la política exterior del tercer mandato de Lula sitúa a Suramérica en el centro de la reconfiguración de la estrategia global de Brasil.

Desafíos del tercer mandato de Lula

Esta vez, el margen de acción de Lula es limitado y las posibilidades de hacer una agenda tan ambiciosa de reformas, crecimiento económico y justicia social están limitadas por varios factores. La nueva administración se expone a una situación muy diferente a la de la década de 2000. En lo interno, la última elección fue la más polarizada en la historia reciente de Brasil. Esto significa que hay muchos más jugadores con poder de veto, lo que se suma a la polarización ideológica y la inestabilidad económica.

Por ejemplo, la orientación de la política migratoria brasileña, tradicionalmente caracterizada por su carácter liberal y progresista, se fortaleció cada vez más, debido a un cambio en la configuración de los principales actores de la gobernanza. Los militares fueron asignados en puestos clave, como en la gestión y coordinación de la Operacion Acogida, una actividad multiagencia en la frontera con Venezuela, la cual estuvo destinada a recibir, albergar e “interiorizar”, es decir, trasladar a las personas migrantes a otros estados brasileños. De ello se deduce que uno de los principales desafíos que enfrentará la política migratoria de Lula es la desecuritización de la forma de dirigir la migración, lo que podría lograrse quitando algunas responsabilidades a la Policía Federal (órgano estatal responsable de las regularizaciones y solicitudes de asilo. Sin embargo, eso sería un reto enorme).

Además, la coalición de Lula no controla el Congreso y 14 de los 27 estados brasileños están gobernados por la oposición. A escala internacional, la situación es igualmente desafiante. Brasil es miembro de los BRICS en un momento de guerra en Ucrania y de creciente rivalidad entre Estados Unidos y China, lo que lo pone en un lugar difícil para encontrar un punto medio y coordinar posiciones con el resto de los aliados de los BRICS- Probablemente Lula se basará en la experiencia de largo plazo y la reputación de la diplomacia de su país para conciliar posiciones y unir ideas y fuerzas contrapuestas en el mundo. Esto reforzará, más bien, el pragmatismo y la búsqueda de cooperación y soluciones multilaterales de su tercer mandato.

El regreso de Lula a Planalto y la renovada participación de Brasil en organizaciones regionales dibujan un escenario alentador pero también desafiante para el regionalismo suramericano. Es probable que Brasil busque un liderazgo consensuado con sus vecinos y una coordinación económica y política más vigorosa para fortalecer proyectos regionales, como la Celac y la Unasur. Esta es una oportunidad para revisar y profundizar la integración regional suramericana más allá del comercio mientras se abordan asuntos como la identidad regional, la educación y la cultura en un contexto de creciente movilidad humana.

_{Francisco Denis Pereira is a master and doctoral student in Integration Sciences at the Latin American Integration Program at the University of São Paulo (PROLAM/USP). He currently holds the position of international advisor to the Institutional Relations Secretariat of the Presidency of the Federative Republic of Brazil.}