Hace casi dos décadas se aprobó en Uruguay una reforma constitucional mediante el “plebiscito por el agua”, promovido por organizaciones de la sociedad civil que se nuclearon ante las amenazas de una creciente ola privatizadora de los servicios de suministro de agua. Esta reforma no solo determinó la prestación del servicio público de saneamiento y de abastecimiento de agua para el consumo humano, sino también el derecho humano al agua, y la participación de usuarios y de la sociedad civil en todas las instancias de planificación, gestión y control de recursos hídricos. De esta manera, se establecían las cuencas hidrográficas como unidades básicas.
En América Latina, al igual que lo que ocurre en el contexto global, existe una tendencia de cambio en la gestión y gobernanza del agua, que implica una transición desde modelos centralizados y tecnocráticos hacia modelos descentralizados, integrados y participativos. Sin embargo, si bien los marcos normativos desempeñan un papel importante en la transición hacia un nuevo modelo de gobernanza, estos no son ingredientes suficientes.
Los recursos hídricos han sido históricamente gestionados mediante un abordaje tecnocrático desde los niveles centrales de gobierno, los cuales se han basado en el paradigma de previsión y control. Este abordaje, que en varios contextos aún predomina, llevó a muchas consecuencias en los ecosistemas y en las sociedades que dependen de estos, lo que dio lugar en las últimas décadas a enfoques alternativos.
La cuenca de la Laguna del Cisne
La Laguna del Cisne es una importante fuente de agua en Uruguay y abastece a unos 30.000 residentes y a 70.000 visitantes durante los meses de verano. Entre los años 2008 y 2010 se inició un conflicto socioambiental vinculado a los primeros cultivos de soja transgénica y a otros cultivos relacionados con la aplicación de plaguicidas en la cuenca. Así, colectivos de la sociedad civil y usuarios emprendieron acciones para que las instituciones de gobierno implementaran medidas para que la cuenca fuera protegida de contaminaciones a fin de que se detuvieran las fumigaciones y se asegurara la calidad del agua.
Finalmente, en 2014, en el marco de la Política Nacional de Aguas, se conformó la Comisión de Cuenca de Laguna del Cisne (integrada por actores de gobierno, usuarios y sociedad civil), la cual se convirtió en un ámbito importante de coordinación y discusión para asesorar en la gestión. Con base en el trabajo de la comisión, el Gobierno departamental ha elaborado normativas que incluyen medidas de prohibición de fumigaciones terrestres con pulverizadoras autopropulsadas, la transición a modelos sostenibles de producción, las franjas de protección de los cursos de agua y el establecimiento de un plan de monitoreo de calidad de agua.
Este, así como otros modelos alternativos de gestión, tiende a reconocer la variabilidad, la dinámica y la incertidumbre de las cuencas hidrográficas; a aceptar la validez y los aportes del conocimiento local adquirido con la práctica y el estrecho vínculo con el ambiente, como fuente complementaria al conocimiento científico y técnico. Otra tendencia de estos modelos es fomentar la participación de diferentes actores —gubernamentales y no gubernamentales—, creando espacios de interacción entre ellos, con el objetivo de realizar aportes a la gestión del agua.
En este marco, el Proyecto GovernAgua, liderado por el Instituto SARAS, busca, a través de un enfoque transdisciplinar, entender e impulsar una gobernanza adaptativa y anticipatoria del agua en Sudamérica. De hecho, la transición desde un modelo de gobernanza centralizada hasta una gobernanza participativa o en red conlleva varios desafíos. Uno de ellos, superar la fragmentación en las funciones de gestión entre las instituciones de gobierno que se dedican a la protección ambiental y a la producción agropecuaria en países como Argentina o Uruguay.
Otro desafío importante tiene que ver con implementar procesos participativos relevantes, tomando decisiones de forma colaborativa entre los diferentes actores implicados, para que sus voces sean realmente tenidas en cuenta. Los desafíos se deben en muchos casos a modelos prevalentes de gobernanza centralizada o de gobernanza de mercado, como el caso de Chile, donde existe un mercado para asignar el recurso, lo que genera fuertes inequidades en el acceso al agua.
El avance de una nueva forma de administrar el agua en la región
A escala regional, muchos países han optado por establecer en su legislación la creación de comités de cuencas y otros ámbitos similares para apoyar la gestión de los recursos hídricos. Pero las características de estos ámbitos varían de un país a otro, e incluso dentro de un mismo país.
En Argentina, por ejemplo, cada provincia tiene su marco legal para la gestión de los recursos hídricos y varía la composición de los comités entre provincias, e incluso algunas ni siquiera han formado estos ámbitos. En Brasil, los comités de cuenca desempeñan un papel de coordinación y deliberación entre los diferentes actores, arbitran los conflictos relacionados con los recursos hídricos y aprueban el Plan de Recursos Hídricos, entre otras cosas. Y en Uruguay, las llamadas comisiones de cuencas y acuíferos colaboran en la formulación y ejecución de los planes locales de gestión, articulan actores y apoyan a la gestión de los recursos, entre otras tareas.
En definitiva, la gobernanza participativa incluye a los actores directamente implicados con el agua y las cuencas hidrográficas, por lo que es más democrática que otros tipos de gobernanza. Además, los ámbitos de articulación que comprenden a varios actores permiten que se conjuguen diferentes tipos de conocimientos para la toma de decisiones, por lo que se ajustan más a las realidades de los territorios. La participación en el proceso de gestión está asociada, además, a una mayor aceptación de las medidas propuestas.
La conjugación de varios de estos aspectos implica que estos sistemas de gobernanza están mejor preparados para lidiar con cambios impredecibles y para adaptarse, ya que al contar con interacción entre niveles organizacionales, entre diferentes actores y con variadas fuentes de conocimientos, también cuentan con una mayor diversidad de acciones para que sean consideradas.
Administrar el agua ante el cambio climático
Estas características son especialmente relevantes en un contexto de cambios ambientales globales y de emergencia climática que intensifican las crisis hídricas que atraviesa la región. Las sequías, las inundaciones, la pérdida de la calidad del agua por el exceso de nutrientes o sedimentos surgen como resultado de interacciones entre factores sociales, políticos, económicos y climáticos. Inclusive, las crisis hídricas (que no solo se refieren al agua, sino también a los usos del suelo) son conocidas, asimismo, como “crisis de gobernanza”.
Para que los comités de cuenca y otros ámbitos similares puedan tener un papel importante en esta gobernanza en contextos de crisis hídricas, es necesario fortalecer su funcionamiento. Esto puede implicar la institucionalización de estos espacios con reglas específicas sobre su composición, competencias, dinámicas de trabajo, etc., pero también la asignación de recursos necesarios para que puedan cumplir sus competencias.
Muchas veces las instituciones de gobierno tienen capacidades limitadas para avanzar en esta transición hacia modelos participativos, lo cual se ve reflejado en la falta de cumplimiento de los llamados marcadores de calidad de los procesos participativos. En ese sentido, y por tratarse de ámbitos consultivos o asesores, es esencial que las instituciones de gobierno tomen en cuenta los aportes y propuestas que surgen de los comités. No hacerlo conlleva un deterioro y es una de las razones que lleva a su abandono.
América Latina debe seguir avanzando en la transición desde una gobernanza centralizada hasta una gobernanza participativa del agua, pero para ello hay mucho por delante. Y, entre otras cosas, la Academia debe impulsar el desarrollo de investigaciones transdisciplinarias que sumen a actores no académicos implicados directamente en las cuencas hidrográficas y en su gestión, para la búsqueda de soluciones en los diferentes contextos.
*Foto de Guillermo Goyenola
Autor
Profesora de la Unidad de Ciencia y Desarrollo de la Facultad de Ciencias de la Univ. de la República. Investigadora Asociada del Instituto SARAS. Doctora en Manejo de Recursos Naturales y Medioambiente por la Universidad de Manitoba (Canadá).
