Hace unos días el Congreso peruano nos sorprendió con la aprobación del retorno a la bicameralidad, es decir a un poder legislativo de dos cámaras, estructura legislativa con larga historia en este país que fuera suprimida en la reforma de 1993 impulsada por el entonces presidente Fujimori. La reforma institucional que nos ocupa ha estado de hecho en la agenda legislativa de manera recurrente, aunque sin éxito, desde que se aprobara la unicameralidad. No es éste, sin embargo, el tema con el que Perú ha escrito titulares internacionales en los últimos tiempos. Más bien lo ha sido la alta inestabilidad política desde 2016, con cuatro presidentes destituidos o renunciantes frente a la amenaza de destitución por parte del congreso, en un escenario de relaciones entre poderes de alta conflictividad. Perú se convirtió en el espejo de la inestabilidad que podría amenazar a otros presidentes de la región que gobiernan con congresos fragmentados y escenarios de alta polarización política. En un contexto de liderazgo presidencial débil, el congreso aprobó un cambio fundamental en su estructura con potencial gran impacto para el funcionamiento del sistema político. Nos interesa discutir aquí por qué se aprobó, qué se aprobó y cuál sería su efecto.

Qué implica la reforma

El pasaje a la bicameralidad incluye la creación de una segunda cámara legislativa, el Senado, que estará compuesto por (al menos) 60 miembros, y una cámara de diputados de (al menos) 130, ambos elegidos por cinco años y con la posibilidad de reelección inmediata. Con esta reforma, el congreso actual ha dado una muestra renovada de su poder, de una vocación expansiva que no sólo ha resaltado con las mencionadas destituciones presidenciales, sino también con la polémica inhabilitación en el ejercicio de la función pública a autoridades del sistema de justicia.

De hecho, la reforma progresó –superando los requerimientos constitucionales de dos lecturas, con una primera votación en noviembre y otra el pasado 6 de marzo– con mayorías que superaron los dos tercios de congresistas, a pesar de que, de acuerdo con la encuestadora de Ipsos, el 80% de la población tiene una valoración negativa del congreso. Asimismo, en el 2018 los peruanos habían votado por la prohibición de reelección parlamentaria inmediata y rechazado la propuesta de bicameralidad en un referéndum promovido por el entonces presidente Vizcarra. Estos votos ilustran el desapego popular con sus representantes. 

Los argumentos a favor de la reforma fueron los clásicos de la bicameralidad, es decir, que dos cámaras mejoran la deliberación y permiten una división del trabajo. En efecto, el modelo unicameral instaurado en 1993 había mostrado sus límites en cuanto a falta de deliberación, frecuentes exoneraciones de trámites de comisiones o de segunda votación, un número elevado de leyes aprobadas por insistencia legislativa, sólo una mayoría absoluta para vencer el veto presidencial. Incluso había logrado el penoso récord de aprobar proyectos de ley en un día.

¿Será que el nuevo congreso resulta tan poderoso como su proponente? Dividir el trabajo puede conllevar a dividir el poder. Aunque el sistema legislativo propuesto no es totalmente simétrico, el Senado no sería una cámara irrelevante. Es verdad, sólo los diputados cuentan con iniciativa legislativa e inician el procedimiento de aprobación de leyes, pero el Senado revisa, aprueba, modifica y rechaza. Los diputados investigan, interpelan, censuran a los ministros. Los senadores designan y remueven altas autoridades, controlan los actos normativos del Ejecutivo. Y dado que los senadores serán mayores que los diputados (45 años a 25 de edad mínima), además de la división de tareas, los legisladores parecen haber apuntado a crear incentivos de comportamiento diferente. En resumen, quizás el congreso actual votó inintencionalmente por su propio control. 

¿La división del congreso vuelve más estable al ejecutivo?

La respuesta institucional de volver a la bicameralidad sugiere que sí, pero tenemos dudas. Por un lado, se ha eliminado el voto de confianza que debía solicitar obligatoriamente cada gabinete al inicio de su gestión y lo exponía de entrada al potencial rechazo por parte de un congreso adverso. Pero se mantiene el voto de confianza que puede presentar el gabinete en cualquier momento por alguna política y que diera lugar a la disolución del congreso en 2019. El texto también mantiene la facultad del presidente de disolver la cámara de diputados si ésta censura o niega la confianza a dos gabinetes, aunque es interesante que el Senado seguirá en funciones en caso de crisis política, proveyendo cierta continuidad institucional.

Por otro lado, las dos cámaras deben ponerse de acuerdo frente al juicio político al presidente: los diputados acusan al presidente (y otros funcionarios) por infracciones a la Constitución y los delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones; los senadores pueden suspender, destituir e inhabilitar para el ejercicio de la función pública a los acusados. Sin embargo, la redacción no estipula con qué mayorías. Asimismo, la vacancia por permanente incapacidad moral sigue vigente y siendo declarada por el Congreso. Los futuros reglamentos de ambas cámaras deberán desarrollar como participan los diputados y senadores en este proceso.  

En este contexto, la bicameralidad puede tener consecuencias positivas para el control mutuo entre poderes, una mayor deliberación y las carreras políticas. Asimismo, el poder ejecutivo seguirá sujeto a la responsabilidad política, pero frente a la cámara baja, y no a todo el congreso, lo que sugiere mayor estabilidad o continuidad. En el juicio político las cámaras tienen funciones diferentes. Sin embargo, quedaron pendientes temas importantes que esta reforma no resuelve.

Por un lado, la fragmentación y el transfuguismo parlamentario, reflejo de los problemas de representación política, no fueron aludidos. En 2020, nueve partidos lograron representación parlamentaria, y en 2021 diez. Perú Libre, el partido ganador en 2021 con 28% de escaños, actualmente tiene 8%. Desincentivar el transfuguismo y evitar que los renunciantes formen nuevos grupos parlamentarios es una tarea pendiente.

Por otra parte, recientemente se restableció el voto preferencial, pero esta reforma dejó pendiente el diseño de las circunscripciones para los diputados (actualmente los 130 congresistas se eligen en 27 circunscripciones, incluyendo la de peruanos en el exterior) y, en el caso de los senadores, también debe precisarse la norma constitucional, la cual dispone la elección de uno por cada circunscripción electoral, y los restantes por distrito único electoral nacional.

En suma, Perú retorna a la bicameralidad con temas pendientes y con la estabilidad política dependiendo más de sus políticos que de la reforma.